С 17 июня 2011 г. действуют новые, более жесткие меры административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности, введенные в КоАП РФ Федеральным законом от 03.06.2011 № 120-ФЗ (далее — Закон № 120-ФЗ). Так, помимо существенного увеличения штрафов дифференцированы действующие составы правонарушений, а также введены новые их составы. О том, как в связи с принятыми новациями меняется практика пожарного надзора, рассказывает полковник внутренней службы Михаил Александрович Андреев, начальник отдела Центра обеспечения деятельности федеральной противопожарной службы МЧС России.
«ЭЖ»: Михаил Александрович, вначале несколько слов о ключевых положениях Закона № 120‑ФЗ.
М.А.: Прежде всего отмечу, что в ст. 20.4 «Нарушение требований пожарной безопасности» КоАП РФ теперь восемь частей, каждая из которых имеет самостоятельный состав административного правонарушения. Кроме того, с принятием Закона № 120-ФЗ меры административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности, а именно штрафы, увеличились на порядок.
Например, сегодня за нарушение требований пожарной безопасности штраф для гражданина от 1000 до 1500 руб., для должностного лица — от 6000 до 15 000 руб. Это по общему правилу п. 1 ст. 20 КоАП РФ. Если речь идет об условиях особого противопожарного режима, штрафы для упомянутых лиц могут составить от 2000 до 4000 руб. и от 15 000 до 30 000 руб. соответственно (ч. 2 ст. 20 КоАП РФ).
Что касается юридических лиц, для них установлены более существенные размеры штрафов. Так, по общему правилу за нарушение требований пожарной безопасности компанию могут оштрафовать на сумму от 150 000 до 200 000 руб. Но если, например, нарушение произошло в условиях особого противопожарного режима, штраф может составить от 400 000 до 500 000 руб.
Кроме штрафа применяется еще и административное приостановление деятельности на срок до 90 суток. На практике подобную меру и раньше применяли нечасто — только если существовала явная угроза жизни и здоровью людей. Теперь такое наказание может быть назначено лишь за повторное совершение отдельных правонарушений в сфере пожарной безопасности.
Еще одно важное изменение, о котором стоит сказать особо: увеличен до года срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о пожарной безопасности (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ).
«ЭЖ»: Суммы действительно впечатляющие. Предусмотрены ли конкретные штрафы для индивидуальных предпринимателей?
М.А.: Безусловно. На лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, может быть наложен штраф по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ от 6000 до 15 000 руб. в порядке, предусмотренном для должностного лица, а по ч. 3 и 4 данной статьи от 20 000 до 40 000 руб. При повторном нарушении штраф составит от 40 000 до 50 000 руб. (ч. 5 ст. 20.4 КоАП РФ) или будет применено административное приостановление деятельности до 90 суток.
«ЭЖ»: Как на практике приостанавливают деятельность?
М.А.: Государственный инспектор по пожарному надзору устанавливает временный запрет деятельности до рассмотрения дела судом. Двери предприятия не опечатывают, замки на них не вешают. Исполнительное производство по таким делам не предусмотрено. Вручил инспектор протокол временного запрета деятельности — приостанавливайте работу. Не приостановили — по закону ответит руководство компании.
Если в суде компания доказывает, что хотя нарушения были,но угроза здоровью и жизни людей до суда была устранена, суд дело не прекращает, а с учетом деятельного раскаяния назначает штраф, иногда сразу по нескольким статьям или частям статей, что допускает ст. 4.4 КоАП РФ. В моей практике был случай, когда предприниматель, подсчитав возможные штрафы — получилось 600 000 руб., решил, что дешевле закрыть фирму.
«ЭЖ»: Несправедливо, что закон допускает такое суммирование наказаний, которое способно привести к закрытию бизнеса…
М.А.: Дело не в предпринимателях. В европейских странах штрафы за нарушение требований пожарной безопасности тоже велики и достигают нескольких десятков тысяч евро.
В связи с изменениями в КоАП РФ в российских регионах сложилась правовая неопределенность в практике рассмотрения дел об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена различными частями ст. 20.4 КоАП РФ. Поэтому мы обратились в Верховный суд РФ, Институт государства и права за разъяснениями о возможности объединения административных дел при их рассмотрении одним должностным лицом, касающихся правил назначения наказания за совершение нескольких административных нарушений.
По этому поводу сейчас ведется активная работа.
«ЭЖ»: В части 3 ст. 20.4 КоАП РФ, в частности, установлена ответственность за нарушение требований пожарной безопасности к электроустановкам зданий, сооружений и строений. Как повлияет на практику применения данной нормы недавно обнародованное письмо МЧС России от 02.06.2011 № 19-3-1-2086 «О применении ПТЭЭП, ПУЭ, СНИП»?
М.А.: Упомянутое вами письмо предназначено для того, чтобы инспекторы Госпожнадзора не выходили за рамки тех полномочий, которые им даны. У нас еще с советских времен Госпожнадзор контролировал абсолютно все. Сейчас мы от этого уходим: инспектор должен заниматься только тем, что ему предписано законодательством.
На каком основании инспекторы Госпожнадзора предписывают устранение правил нарушения эксплуатации электроустановок?
С одной стороны, Правила технической эксплуатации электроустановок потребителей (ПТЭЭП), Правила устройства электроустановок (ПУЭ) содержат требования технического характера. Однако эти требования опосредованно связаны с пожарной безопасностью: их нарушение может влиять на состояние пожарной безопасности. И около четверти пожаров от общего количества связаны с неполадками электроустановок.
С другой стороны, надзор за данными правилами и рассмотрение дел по ст. 9.11 КоАП РФ, которая определяет ответственность за нарушение правил устройства электроустановок, отнесен к компетенции органов государственного энергетического надзора (ст. 20.30 КоАП РФ).
«ЭЖ»: То есть теперь пожарные инспекторы не контролируют состояние электросетей?
М.А.: Контролируют, но исключительно в соответстии с Правилами пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03)1, где дан исключительный перечень предписаний. Нарушение ПТЭЭП, ПУЭ не является основанием для выдачи предписания инспектором Госпожнадзора и наложения соответствующего взыскания на нарушителя. Правда, инспектор может проинформировать о таком нарушении орган, уполномоченный принимать решения в этой области.
«ЭЖ»: Получается, что при проверках Госпожнадзора нареканий в адрес предпринимателей станет меньше, а ясности больше?
М.А.: Инспектор проверяет деятельность на объекте защиты, руководствуясь только Техническим регламентом о требованиях пожарной безопасности, Правилами пожарной безопасности в РФ, нормативными документами по пожарной безопасности и нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, утвержденными в установленном порядке.
Приказ (распоряжение) на проверку доступен для ознакомления — его предъявляют проверяемому перед началом проверки, не позднее чем за три рабочих дня, или высылают почтой вместе с уведомлением о ее проведении — за две недели или даже за месяц до ее начала.
«ЭЖ»: Давайте поговорим о деталях проверки. Инспектор вправе проверить любой объект?
М.А.: Нет, не любой. Так, в соответствии с Федеральным законом от 21.12.94 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» должностные лица органов Федеральной противопожарной службы не осуществляют пожарный надзор в лесах, на подземных объектах при проведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения.
Кроме того, есть постановлению Правительства РФ от 21.12.2004 № 820 «О государственном пожарном надзоре», согласно которому не осуществляется контроль (надзор) на объектах Минобороны России, ФСО, ФСБ, СВР и Главного управления специальных программ Президента РФ. Такой надзор в компетенции ведомственной пожарной охраны на основании соглашений, которые утверждены Главным государственным инспектором РФ по пожарному надзору.
В остальных случаях инспектор Госпожнадзора в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля уполномочен проверять объекты защиты, включенные в план проверок, согласованный с органами прокуратуры и размещенный на сайте Генпрокуратуры РФ. Организации о проверке сообщат заранее и направят уведомление с перечнем документов, касающихся пожарной безопасности, которые необходимо представить.
«ЭЖ»: Перечень документов единый и обязательный для всех организаций?
М.А.: В связи с разнообразием деятельности, осуществляемой на объектах надзора, нельзя однозначно говорить об обязательном перечне по пожарной безопасности.
К примеру, в торговой палатке достаточно иметь приказ о назначении ответственного, инструкцию о мерах пожарной безопасности, журнал по регистрации противопожарных инструктажей. На промышленном предприятии, где есть помещения разных категорий — с точки зрения пожарной опасности, для каждого производственного участка должна быть своя инструкция. Если проводятся строительные работы, для них будут инструкции отдельные, как и для пожароопасных работ.
«ЭЖ»: Допустим, нарушение выявлено. Кто подписывает протокол со стороны организации?
М.А.: В КоАП РФ сказано, что протокол подписывает законный представитель юридического лица, то есть его руководитель, а не представитель юридического лица по доверенности. Получается, что по доверенности можно управлять бизнесом, продавать и покупать, но полномочия законного представителя согласно нашему законодательству по доверенности не могут быть переданы.
Срок составления протокола ограничен: протокол подписывают немедленно после выявления административного правонарушения либо в течение двух суток с момента выявления. Но если проводится административное расследование, этот срок может быть продлен до 30, а в особых случаях — и до 60 суток.
«ЭЖ»: Есть ли смысл спорить с инспектором?
М.А.: Спорить и оспаривать — разные понятия. Всегда есть смысл доказывать свою правоту, если вы считаете, что правы.
Допустим, проверяемый спорит с инспектором, отказываясь подписывать протоколы, акты, предписания. В этом случае он ухудшает результат предусмотренной законодательством возможности доказательно обжаловать эти документы и действия инспектора у вышестоящего должностного лица или в суде.
В протоколе об административном правонарушении есть графа «объяснение». Если полагаете, что инспектор заблуждается, изложите в ней свое видение проблемы и почему не согласны с протоколом. А затем готовьте доказательную базу, чтобы можно было обжаловать протокол (акт, предписание) и, например, снизить сумму штрафа.
«ЭЖ»: Имеет значение, находится проверяемая организация в собственном или арендованном помещении? Кому будет адресовать вопросы пожарный инспектор — собственнику или арендатору?
М.А.: Далеко не всегда все вопросы нужно адресовать собственнику. Обеспечивать своевременное выполнение требований пожарной безопасности должны не только собственники имущества, но и лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, то есть арендаторы.
Другой вопрос, разграничены ли полномочия договором аренды. Например, в типовом договоре аренды может быть прописано, что ответственность за соблюдение требований пожарной безопасности несет арендатор. В то же время объектом аренды может быть всего один кабинет в здании.
Спрашивается, за что отвечает арендатор?
Надо понимать, что есть электрическая сеть, система пожарной безопасности, автоматические противопожарные системы, пожарные краны внутреннего противопожарного водопровода. Это то, что не может быть смонтировано в одном конкретном кабинете — только во всем здании. В этом случае мера ответственности делится между собственником и арендатором. Арендатор может отвечать за противопожарный режим в арендованных помещениях, за эксплуатацию бытовых электронагревательных приборов и т.п., а собственник будет нести ответственность за содержание систем обеспечения здания.
В то же время, если компания все здание арендует, разграничить ответственность сложнее. Очень важно, как в этой ситуации ответственность будет распределена между собственником и арендатором.
Предположим, компания арендует склад, где нет автоматической пожарной сигнализации, системы пожаротушения или, предположим, внутренний пожарный водопровод сгнил полностью.
Да, арендатор использует склад и отвечает за его пожарную безопасность. Но установка системы пожаротушения может стоить миллионы рублей. И если арендатор ее смонтирует, ровно на эту сумму может измениться балансовая стоимость основных средств у собственника. Это же не огнетушитель, который можно купить, поставить, а затем снять и унести. Системы противопожарной защиты становятся неотделимыми улучшениями здания или помещения. К неотделимым улучшениям также можно отнести систему вентиляции, электро- и водоснабжения здания, перепланировку помещений. Если такие улучшения проводились с согласия арендодателя, арендатор после прекращения срока действия договора имеет право на возмещение стоимости этих улучшений, если иное не предусмотрено договором аренды и т.д.
В данном случае инспектор Госпожнадзора — при отсутствии системы пожаротушения может предписать ее установить и собственнику, и арендатору, если иное не предусмотрено договором аренды, например, что требования Госпожнадзора должен выполнять арендатор.
«ЭЖ»: В этом случае собственник будет освобожден от ответственности?
М.А.: В нескольких судебных процессах было определено, что собственника не за что наказывать в подобной ситуации. Он осуществлял деятельность по сдаче в аренду помещения, а эксплуатировал его арендатор.
Например, в одном регионе был такой прецедент, когда владелец здания — государственная организация сдала помещение в аренду, а арендатор в свою очередь предоставил это помещение в субаренду третьему лицу. Арендатор имел право сдавать в субаренду не более 25% площади, а сдал практически 100% — под кафе, оставил себе два кабинета. В кафе не было надлежащего противопожарного режима, отсутствовала пожарная сигнализация, не была обеспечена эвакуация людей при пожаре. Инспектор Госпожнадзора, усмотрев угрозу жизни и здоровью людей, направил материалы в суд. Суд приостановил деятельность арендатора и, как следствие, работу кафе тоже.
В то же время у нас не прецедентное право. И судебная практика по делам, возбужденным в рамках осуществления пожарного надзора, может складываться в регионах по-разному.