Мы уже рассказывали об особенностях контроллинга в неприбыльных организациях («ЭЖ», 2011, № 50, 2012, № 01 и 03). В России полным ходом идет процесс преобразования госучреждений в автономные учреждения для рационализации управления и повышения внебюджетного финансирования деятельности. Поэтому важен любой опыт. Мы решили обратиться к немецкому опыту реформирования Федерального агентства по труду (ФАТ), которое выполняет те же функции, что и Государственный фонд занятости в России. О том, как была изменена система управления ФАТ и как контроллинг позволил по-новому сформулировать ее цели и определить основные показатели измерения эффективности результатов деятельности, рассказывает Клаус Шуберт, руководитель центральной службы контроллинга ФАТ.
АТ занимается страховой защитой граждан от безработицы в рамках государственной политики содействия занятости населения. Страховая защита от безработицы включает две составляющие — государственную, основанную на принципе солидарности граждан и финансируемую за счет налогов, и частную, построенную на принципе эквивалентности получаемых услуг в зависимости от уплачиваемых страховых взносов работодателей и наемных работников (табл. 1).
Реформирование ФАТ было направлено на его преобразование из обычного госучреждения в современное эффективное предприятие по оказанию услуг. Основная идея реформы — сделать предоставление услуг открытым и прозрачным для всех. Для этого была создана новая модель управления, «новый общественный менеджмент». Она предусматривала переход от расходования выделенных средств (вход) к измеряемому количественному и качественному результату (выход) — достигнутой интеграции в рынок труда и ее максимально возможный эффект. Это означало, что основным критерием принятия решений о применении инструментов политики рынка труда (мероприятий по уменьшению риска безработицы. — Примеч. ред.) становится их реальное воздействие (эффект), а также экономическая эффективность использования финансовых средств ФАТ.
Из цели и сути реформ вытекали ее задачи — найти показатели (индикаторы) измерения результатов экономического управления, устранить прежние услуги смешанного финансирования и сделать потоки финансирования услуг прозрачными. До реформы деятельность ФАТ измеряли такими различными и зачастую несопоставимыми показателями, как снижение безработицы, выполнение бюджета, эффективное определение или поддержка нетрудоспособных групп населения.
Процесс трансформации ФАТ проходил в три этапа. На первом (2004—2006 гг.) для повышения эффективности предоставления услуг ввели новую модель бизнес-процессов и разработали систему контроллинга. На втором (2006—2009 гг.) повысили оперативную производительность предоставления услуг. Задача третьего этапа (2009—2012 гг.) состояла в выводе инноваций (внутренних и внешних инициатив) на рынок и подготовке организации к будущим изменениям — снижению трудоспособного населения с самостоятельным заработком и повышению уровня профессионализма наемных работников.
Новая модель управления
Когда ФАТ было федеральным учреждением, его деятельность и задачи были строго регламентированы. Предоставление различных услуг множеству внешних заинтересованных групп клиентов осложняло достижение сбалансированности на рынке образования и труда. Смешанное финансирование (страховые взносы и налоги) и связанные с ним перекрестные субвенции не позволяли установить понятные отношения между источником финансирования (плательщиками взносов и налогов) и предоставляемыми за эти средства услугами ФАТ.
В ходе реформы в деятельности ФАТ выделили два направления, основанные на двух различных принципах.
Первое направление — экономическое управление страховыми взносами. Их плательщикам ФАТ предоставляет временные пособия по безработице I и оказывает помощь для интеграции в рынок труда (табл. 1). При этом выплаченные средства считаются экономически оправданными, если финансовый эффект от сэкономленных выплат (за счет эффективной работы ФАТ) и поступлений страховых взносов от вновь устроенных на работу превышают расходы на интеграцию.
Второе направление деятельности — выполнение социально-политических задач общества, сформулированных в кодексе социального права. Эти задачи сводятся к тому, чтобы избегать (не допускать) безработицы или снижать ее, и выходят за рамки страхования безработных. Для выполнения таких задач применяются политические инструменты рынка труда, например поддержка минимального уровня квалификации, недопущение социального обнищания или поддержка временно нетрудоспособных групп лиц и их последующее включение в рынок труда. Управление деятельностью основано не на экономической оценке полезности этих средств, а на общественном согласии их необходимости.
Для реализации направлений и принципов управления отказались от смешанного финансирования и организовали две системы учета и расчетов средств — взносы и общественный заказ. Они позволили четко согласовать и упорядочить задачи, клиентов и источники финансирования, а также сделать прозрачными расходы и финансовые потоки.
Миссия и общественно-политические цели ФАТ
При введении системы контроллинга определили миссию и высшие цели ФАТ. Поскольку ФАТ не устанавливает цены на услуги и классические финансовые показатели здесь не работают, определить цели сложнее, чем в частном бизнесе.
Миссия была сформулирована в соответствии с поручением законодателей — стать «лучшим общественным предприятием по предоставлению услуг на рынке труда Европы». Восемь программных положений конкретизировали ее и легли в основу деятельности ФАТ:
- соединяем людей и работу;
- отдаем приоритет занятости;
- ориентируемся на лучших;
- работаем результативно и эффективно;
- способствуем обоюдной удовлетворенности клиентов и сотрудников;
- стремимся к большей децентрализованной ответственности;
- нашу деятельность определяют конкретные цели;
- этих целей достигаем благодаря мастерскому управлению.
На этой основе правление и административный совет ФАТ определили четыре главные цели на среднесрочную перспективу по страховой защите от безработицы. Они состоят в непрерывном улучшении качества консультирования и интеграции, эффективной работе на результат, достижении высокой удовлетворенности клиентов, мотивировании сотрудников, выявлении и развитии их потенциала. Впоследствии эти цели были преобразованы в три стратегических сферы деятельности со своими задачами и целевыми индикаторами (см. схему).
Индикаторы
От общественно-политических целей перешли к определению их индикаторов.
Исходя из общественного заказа своей первичной целью ФАТ определило недопущение безработицы (основное внимание уделили предупредительной функции страховой защиты. — Примеч. ред.). Важнейшим индикатором (показателем) ее измерения стала степень интеграции job-to-job. Для реализации данной цели агентство должно способствовать клиентам, предупрежденным работодателями об увольнении, в устройстве на другую работу в процессе их увольнения, чтобы не выплачивать пособия по безработице. Если это не удается, сотрудники агентства должны сделать все возможное для сокращения продолжительности периода безработицы. Это второй важнейший индикатор. В качестве других целей наметили высокую удовлетворенность клиентов и мотивированный персонал. Достижение максимально высокой доли интеграции всегда считалось самым желанным результатом.
Высокая степень интеграции job-to-job и минимальная продолжительность времени безработицы ведут к сокращению затрат на выплату пособия по безработице I (примерно 60% для бессемейных или 67% для семейных последнего заработка, выплачивается от шести до 24 месяцев), разгружает плательщиков страховых взносов и увеличивает поступления взносов. Поэтому высокая степень интеграции должна достигаться непрерывно. А это означает поддержание на устойчивом уровне числа занятых, выплачивающих страховые взносы, в долгосрочной перспективе. Через шесть месяцев после удачной интеграции осуществляются замеры о сохранении занятости.
Для оценки удовлетворенности клиентов (работодателей и наемных работников) ежеквартально проводятся репрезентативные стандартные интервью с клиентами, по результатам которых рассчитывается индекс их удовлетворенности. Достижение цели мотивирования сотрудников и развития их потенциала измеряют количеством проведенных с ними бесед или количеством реализованных мероприятий по развитию сотрудников. Кроме того, с 2001 г. с периодичностью раз в два года проводится внутренний электронный опрос сотрудников. В 2008 г. впервые установили обратную связь с руководителями. Расчет экономической эффективности достижения целей делает использование ресурсов персонала прозрачным. Показатели эффективности связывают использование персонала с оперативным результатом и демонстрируют, какими затратами на персонал достигнуты количественные и качественные результаты.
Клиенты оценивают уровень достижения целей ФАТ в динамике с помощью общего индекса — взвешенного агрегированного показателя.
Помимо этого разработано множество показателей процессов и стандартов качества для управления процессом оказания услуг. Например, доля заявлений на пособие по безработице I, на которые дается разрешение не позднее следующего рабочего дня после поступления заявления, дозвон по телефону в сервисный центр или время ожидания первой беседы (разговора).
Управление по целям происходит не только в сфере страхования безработных, но и в сфере основных гарантий граждан, ищущих работу. Этой категории предоставляется пособие по безработице II, гарантирующее прожиточный минимум. Такое пособие считается инструментом интеграции в рамках основных гарантий граждан и финансируется за счет налогов (табл. 2). Предоставляет его нуждающимся не ФАТ, а центры труда (JobCenter — ARGEN), образованные по инициативе ФАТ. Всего было создано 350 таких центров.
Система целей и их индикаторы для ищущих работу приведены в табл. 2. Дополнительно к целям разрабатываются стандарты качества для управления процессом оказания услуг.
Правление ФАТ ежегодно подписывает соглашение о сформулированных целях с министром по труду и социальным вопросам. Управляющие центров труда данное соглашение подписывают с правлением ФАТ.
Принцип и система социального страхования (таблица 1)
|
Услуги |
солидарного общества | ||
|
Принцип |
Попечительство |
Страхование |
Обеспечение |
|
Вид услуг |
Основные гарантии граждан, ищущих работу (социальные выплаты или пособие по безработице II) |
Социальное страхование (от безработицы, несчастного случая, болезни, пенсии). Пособие по безработице I |
Общественное обеспечение (обслуживание) |
|
Получатели |
Все нуждающиеся граждане |
Члены социального страхования при условии уплаты страховых взносов |
Определенные группы населения, имеющие особые заслуги перед обществом, или жертвы войны, чиновники (компенсации, пенсии) |
|
Финансирование |
Налоги |
Страховые взносы и государственные субсидии, дотации, субвенции |
Налоги |
|
Система социального страхования включает дополнительно родительские деньги для родителей, детей или стипендии для студентов на выгодных условиях | |||
Система целей сферы основные гарантии для ищущих работу (таблица 2)
|
Цели |
Индикаторы |
|
Снижение потребности в помощи |
Сумма пассивных услуг (пособие по безработице II, социальные выплаты) |
|
Улучшение интеграции в трудоспособное население |
Квота интеграции |
|
Избегание продолжительной безработицы |
Клиенты в контакте > 24 месяцев |
|
Удовлетворенность клиентов |
Индекс удовлетворенности клиентов |
|
Стандарт качества |
Индекс качества процессов |