Одной из главных проблем управления государственными ресурсами является достижение эффективности госзакупок (см. также «ЭЖ», 2014, № 04; 2013, № 14, 48). По мнению специалистов Всемирного банка, «чтобы государственные закупки были эффективными, они должны отвечать потребностям соответствующих субъектов, то есть общества, государства и частного сектора»1. Отмечая бесспорную важность выработки способов «дальнейшего направления вперед» для создания «институтов качественного и эффективного удовлетворения государственных нужд»2, думается, что «новое качество» системы должно обеспечивать эффективную реализацию не только функций удовлетворения государственных нужд, но и госрегулирования в условиях модернизации.
Еще в ноябре 2010 г. Дмитрий Медведев, будучи Президентом РФ, поручил реформировать действующую на тот момент систему государственных закупок в связи с многочисленными фактами «откатов», нецелевого расходования бюджетных средств, а также продиктованной временем необходимостью совершенствования закупочной системы.
Так, с 1 января 2014 г. закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд регулируется новым нормативным актом — Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о КС), заменившим Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
В приоритете ценность, а не цена
Закон о КС существенно скорректировал правила осуществления госзакупок. Общий объем статей нового Закона почти вдвое превышает предшествующий. Однако главное существенное изменение не в количестве статей, а в их качестве.
Согласно мировому тренду государственные закупки товаров, работ, услуг в той форме, в которой они проводились в России до принятия Закона о КС, завершили существование более десяти лет назад. Сегодня главным критерием в закупках многих государств является ценность и важность, а не лучшее ценовое предложение.
Думается, что исполнение норм Закона о КС позволит обеспечить здоровую конкуренцию в сфере госзакупок, прозрачность процедур и открытость информации, а также профессионализм и ответственность лиц, участвующих в данном процессе.
Напомним, что Закон будет вступать в силу поэтапно. Большая часть норм начала действовать с 1 января 2014 г., однако для отдельных положений предусмотрены более поздние сроки. Окончательно Закон должен вступить в силу 1 января 2017 г.
Многие новые положения смогут применяться только после утверждения необходимых подзаконных актов, большинство из которых разрабатывает Правительство РФ. Кроме того, во исполнение положений Закона о КС необходимо провести переподготовку персонала ряда ведомств.
Некоторые эксперты полагают, что настройка контрактной системы займет около трех лет: «Основное время потребуется на создание и внедрение единой информационной системы, которая обеспечит реализацию всех новаций, предусмотренных законом о КС»3.
По новому плану
Рассмотрим основные нововведения.
Одно из главных отличий Закона о КС в том, что он будет регулировать не только стадию размещения закупки, но также этапы прогнозирования, планирования, мониторинга и оценки эффективности последней.
Планирование закупок по правилам Закона о КС кардинально отличается от действующей системы и состоит из двух этапов:
■ составление планов закупок;
■ составление планов-графиков (формируются заказчиками на основании планов закупок).
Закон обяжет заказчиков вносить в планы-графики, среди прочих, следующие сведения в отношении каждой закупки:
■ идентификационный код;
■ условия контрактов, включая подробные требования к объектам закупок;
■ способ определения поставщиков и обоснование его выбора;
■ начальная (максимальная) цена контракта.
Однако планирование по новым правилам будет введено только с 2016 г. (с отдельными оговорками, часть 12 ст. 112 Закона о КС). Планирование на 2014 г. осуществляется, как и на 2013 г., по действующим правилам приказа Министерства экономического развития России и Федерального казначейства от 27.12.2011 № 761/20н «Об утверждении порядка размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков и формы планов-графиков размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков».
обратите внимание
В соответствии с Законом о КС при формировании плана закупок и плана-графика заказчикам придется обосновывать каждую закупку. Это необходимо для того, чтобы установить соответствие планируемых закупок целям их осуществления.
Вводятся также нормы об обосновании закупок, которые вступят в силу 1 января 2015 г. Законом о КС установлено, что товары, работы и услуги, приобретаемые для обеспечения государственных и муниципальных нужд, должны обеспечивать эти нужды, но не иметь избыточных потребительских свойств и не являться предметами роскоши.
Для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) помимо существующих способов (открытый и закрытый конкурсы, электронный и закрытый аукционы, запрос котировок, возможность осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)) устанавливаются новые — конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый с ограниченным участием, закрытый двухэтапный, запрос предложений.
К примеру, такой способ как конкурс с ограниченным участием применяется в случае, если поставку товаров по причине их технической и (или) технологической сложности, а также инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера могут осуществлять только поставщики с требуемым уровнем квалификации.
В рамках конкурсов и других процедур у заказчиков появится возможность устанавливать дополнительные критерии отбора поставщиков товаров: срок службы оборудования, затраты на эксплуатацию и сервисное обслуживание. Таким образом, цена перестанет быть основным критерием отбора.
Кроме того, вводится предварительная квалификация участников конкурсов. Это означает, что к конкурсу могут быть допущены только поставщики, соответствующие определенным требованиям, включая наличие необходимых финансовых ресурсов, оборудования, а также специалистов.
обратите внимание
Ранее представители ФАС России высказывали опасения, что предварительная квалификация может быть использована недобросовестными заказчиками для отбора «своих» поставщиков. Однако видится, что во многих случаях предварительная квалификация необходима, чтобы отсечь заведомо неквалифицированных подрядчиков.
Процесс отшлифуют до прозрачности
Следующий важнейший момент в работе заказчиков с этого года — создание контрактной службы и комиссии по осуществлению закупок.
Контрактную службу заказчики обязаны сформировать, если совокупный годовой объем закупок в соответствии с планом-графиком превышает 100 млн руб. При этом создавать самостоятельное структурное подразделение необязательно. В случае, если совокупный годовой объем закупок не превышает указанную цифру, заказчик вправе создать контрактную службу или назначить контрактного управляющего.
Работники контрактных служб должны иметь высшее или дополнительное образование в сфере закупок, однако для контрактных служащих сделано исключение: в соответствии с частью 23 ст. 112 Закона о КС до 2017 г. они могут подтверждать соответствующее образование документами о переподготовке и (или) повышении квалификации и т. п., полученными согласно Закону № 94-ФЗ. Таким образом, контрактным служащим, имеющим соответствующее образование, до 2017 г. необходимо переучиться по новой программе. Что касается членов комиссии, то минимум 50% из них должны пройти обучение согласно новым правилам работы.
Немаловажная роль в Законе о КС отведена единой информационной системе в сфере закупок, призванной обеспечить прозрачность и контроль информации. В частности, она будет содержать планы закупок, планы-графики, а также информацию об их реализации, об исполнении контрактов, отчеты заказчиков, реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), библиотеку типовых контрактов, реестр банковских гарантий, реестры жалоб, плановых и внеплановых проверок и другую установленную Законом информацию.
Вместе с тем, предусмотрена возможность создания региональных и муниципальных информационных систем, взаимодействующих с единой информационной системой, единые требования к которым определяются Правительством РФ.
Особое внимание Закон о КС уделяет общественному контролю. Так, ст. 20 предусмотрено обязательное общественное обсуждение закупок. На первом этапе в 2014—2015 гг. обязательному общественному обсуждению будут подлежать закупки на сумму свыше 1 млрд руб. Обсуждение начинается с момента размещения в единой информационной системе планов закупок, содержащих информацию о закупках, подлежащих обязательному общественному обсуждению, и заканчивается не позднее срока, до истечения которого определение поставщика (подрядчика, исполнителя) может быть отменено заказчиком в соответствии с требованиями Закона о КС.
По результатам общественного обсуждения могут быть внесены изменения в планы закупок, планы-графики, в документацию о закупке либо закупка может быть отменена.
обратите внимание
Осуществлять закупки, подлежащие общественному обсуждению, без его проведения запрещается.
Малому бизнесу — большие преференции
Статьей 97 Закона о КС вводится обязательный общегосударственный мониторинг закупок, представляющий собой систему наблюдений, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации о закупках, в том числе о реализации планов закупок и планов-графиков.
Мониторинг проводится на основе информации, содержащейся в единой информационной системе. Результаты подводятся по итогам каждого года, оформляются в виде сводного аналитического отчета и размещаются в единой информационной системе.
Следующим новшеством является проведение аудита, предусматривающего анализ и оценку результатов закупок, а также достижения целей закупок, определенных в соответствии с требованиями законодательства. Кроме того, органы аудита в сфере закупок осуществляют экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам. Результаты проверок размещаются в единой информационной системе.
Также установлены преференции учреждениям и предприятиям уголовно-исправительной системы, организациям инвалидов, субъектам малого предпринимательства и социально ориентированным некоммерческим организациям.
Для предприятий малого бизнеса открылись новые возможности. Прежде всего — это увеличение количества контрактов. До введения норм Закона о КС малому предпринимательству отводилось всего 10—20% объема заказов, входивших в специальный перечень продукции. С 1 января 2014 г. квота в некотором роде возросла — размещать у малого бизнеса придется не менее 15% от общего объема заказов, что на 5% выше существовавшего порога. Верхний порог при этом вовсе отменен.
Также отменяется перечень товаров, работ и услуг, которые нужно закупать у представителей малого бизнеса, что позволит приобретать и товары вне перечня. Можно отметить увеличение порога начальной цены закупки — ранее она не могла превышать 15 млн руб. Согласно Закону о КС цена увеличена до 20 млн руб.
Кроме того, все формы осуществления закупок в течение следующих полутора лет будут переведены в электронный формат, включая конкурсы, проведение которых в «бумажной» форме существенно снижало прозрачность работы. С 1 июля 2014 г. целиком на электронную форму должны будут перейти закупки федерального уровня, с 2015 г. — все муниципальные, поскольку с 2016 г. начнет действовать единая информационная система, где информация о закупках и так будет размещаться в электронной форме.
Еще одна серьезная новация — борьба с демпингом. Если стартовая цена была снижена во время торгов более чем на 25%, победителю конкурса потребуется представить серьезное обеспечение — согласно Закону о КС на счет заказчика нужно будет перевести сумму в размере от 10 до 30% стоимости контракта или предоставить информацию, подтверждающую добросовестность участника.
Ужесточились требования к банковским гарантиям, обязательно предоставляемым для участия в конкурсе или закрытом аукционе в качестве обеспечения. Заказчики в качестве обеспечения заявок и исполнения контрактов принимают банковские гарантии, выданные банками, включенными в перечень кредитных учреждений, отвечающих установленным требованиям для принятия банковских гарантий в целях налогообложения. Банковская гарантия, предоставляемая участником закупки в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе или закрытом аукционе либо как обеспечение исполнения контракта, должна быть включена в реестр банковских гарантий, размещенный в единой информационной системе.
Что касается процедуры осуществления закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (ст. 93 Закона о КС), то она, по сути, повторяет аналогичную процедуру, описанную в ст. 55 Закона о госзакупках. Однако в Законе о КС есть некоторые отличия. Так, например, согласно данному документу любые заказчики смогут осуществлять закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), если сумма контракта составляет не более 100 тыс. руб., совокупный объем таких сделок не превышает 5% от размера средств, предусмотренных в плане-графике на все закупки заказчика и составляет не более 50 млн руб. в год (п. 4 ч. 1 ст. 93).
Для некоторых образовательных учреждений и организаций в сфере культуры предусмотрена возможность осуществлять закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на сумму, не превышающую 400 тыс. руб. При этом совокупный годовой объем закупок не должен быть выше 50% от общей суммы средств, предусмотренных в соответствии с планом-графиком на осуществление всех закупок заказчика, и составлять не более 20 млн руб. в год (п. 5 ч. 1 ст. 93 Закона).
Изменились и правила определения начальной цены контракта, оценки заявок на участие в закупках, изменения, исполнения и расторжения контракта, надзора за деятельностью государственных и муниципальных заказчиков и др.
Несмотря на то, что нынешний год для контрактной системы является адаптационным, думается, что смена идеологии в закупках позволит существенно повысить прозрачность закупочного процесса, минимизировать коррупционные риски.
Именно государственная контрактная система должна стать действенным инструментом концентрации материальных, трудовых ресурсов, а также научного и промышленного потенциала страны для осуществления научно-технических, инновационных, социально-экономических программ в рамках эффективного взаимодействия государства и рынка.
1 Многоликая коррупция: проект Всемирного банка/ под ред. Э. Кампоса, С. Прадхана. Пер. с англ. – М., 2010. С. 377, 380.
2 См. Доклад ГУ «Высшая школа экономики»: «Система госзакупок: на пути к новому качеству». М., 2010.