Внесенный на днях в Госдуму законопроект содержит новую версию Кодекса об административных правонарушениях. Сам Кодекс предлагается переименовать в Кодекс об административной ответственности, включить в него недостающие определения, уточнить порядок применения различные видов наказания и в целом модернизировать, «подогнав» под сильно изменившееся с 2002 г. законодательство.
Депутат Государственной думы от партии «Справедливая Россия» Александр Агеев 30 октября представил на рассмотрение нижней палаты парламента два законопроекта: № 917598-6 «Кодекс Российской Федерации об административной ответственности» (далее — Основной законопроект) и № 917642-6 «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административной ответственности» (далее — Вводный законопроект). Основной законопроект насчитывает более 500 страниц нового варианта Кодекса, а Вводный законопроект устанавливает переходные положения в связи с введением в действие нового Кодекса.
В пояснительной записке к Основному законопроекту сказано, что необходимость обновить принятый почти 14 лет назад КоАП РФ обусловлена изменившимся за это время законодательством, за нарушение которого Кодекс устанавливает административную ответственность, а также несоответствием Кодекса конституционно-правовым требованиям, предъявляемым к юридической ответственности вообще и административной ответственности в частности (см., например, «ЭЖ», 2014, № 09, с. 07). За время существования КоАП РФ в него вносились многочисленные поправки (преимущественно — бессистемно), не связанные друг с другом, потому Кодекс остро нуждается в чистке и структурировании.
Название КоАП РФ автор законопроектов тоже предлагает изменить на Кодекс об административной ответственности (КАО), потому что именно ответственность является базовым понятием института административной ответственности (а вовсе не правонарушение). Административное правонарушение является только основанием для применения к лицу мер административной ответственности.
Новый Кодекс об административной ответственности предлагается ввести в действие с 1 января 2017 г., и с этой же даты признать недействующим нынешний КоАП РФ (ст. 1 Вводного законопроекта).
Длительность, малозначительность, состав правонарушения: новые определения старых понятий
Бесспорным плюсом Основного законопроекта является «усиление» понятийного аппарата, используемого в административно-правовых отношениях. Многие понятия, которыми оперирует действующий КоАП РФ, не имеют четких критериев и определений, что усложняет правоприменение и создает правовую неопределенность. Например, отсутствие понятия длящегося правонарушения приводит к невозможности обосновать с помощью правовых норм истечение срока привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ), исчисляемого со дня совершения административного правонарушения, поскольку не ясно до конца, когда же это длящееся правонарушение прекращается.
Основной законопроект содержит следующую версию определения длящегося правонарушения: это не прерывающееся во времени единое противоправное действие (бездействие), предусмотренное какой-либо статьей (частью статьи) Особенной части КАО, которое признается оконченным с момента прекращения совершения данным лицом указанного действия (бездействия) либо с момента наступления событий, препятствующих их совершению, в том числе с момента их выявления и пресечения должностным лицом, уполномоченным на возбуждение дела о соответствующем административном правонарушении (ч. 3 ст. 16 Основного законопроекта).
Отсутствие определения еще одного спорного термина — понятия малозначительности — создает неопределенность для субъектов правонарушений в части освобождения (или неосвобождения) от административной ответственности. В статье 2.9 КоАП РФ малозначительность упоминается как основание освобождения от ответственности и применения к нарушителю только устного замечания при рассмотрении дела об административном правонарушении. Однако в настоящее время понятия и критериев малозначительности административного правонарушения КоАП РФ не содержит. Попытки устранить этот пробел предприняты в судебной практике. Пленум ВАС РФ в п. 18 постановления от 02.06.2004 № 10 разъяснил, что малозначительность имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Предложенный критерий, однако, не является достаточно четким, ведь понятие и критерии существенности в КоАП РФ тоже отсутствуют. Таким образом, квалификация правонарушения как малозначительного полностью предоставлена на усмотрение суда.
В Основном законопроекте предлагается дать определение малозначительному правонарушению (ч. 2 ст. 29). Под ним следует понимать такое действие (бездействие) лица, которое, хотя и противоречит положениям законов, иных нормативных правовых актов, признанных обязательными для исполнения нормативно-технических документов, но не причинило и не создало реальную угрозу причинения вреда правоотношениям, охраняемым мерами административной ответственности, не создало препятствий в реализации прав и законных интересов физических и юридических лиц, полномочий государственных органов и должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления.
Также в Основном законопроекте предлагается конкретизировать такие понятия, как основание административной ответственнности (ст. 6), состав административного правонарушения (ч. 1 ст. 15) и др.
Индивидуальный предприниматель станет отличаться от должностного лица
Весьма логичным представляется предложение автора Основного законопроекта конкретизировать правила привлечения к административной ответственности отдельных категорий субъектов. Например, индивидуальные предприниматели в части привлечения к административной ответственности сейчас приравнены к должностным лицам (прим. к ст. 2.4 КоАП РФ), в то время как их статус существенно отличается (предприниматель — лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность на свой страх и риск, а должностное лицо — наемный работник или служащий). В предлагаемой редакции КАО особенностям административной ответственности предпринимателей посвящена отдельная ст. 23. Изменения коснутся и должностных лиц — их можно будет привлекать к ответственности за правонарушения, совершенные не только ими, но и находящимися в их организационно-служебном подчинении физическими лицами (ч. 1 ст. 24 Основного законопроекта)
Кроме того, в новом КАО предлагается установить особенности привлечения к административной ответственности граждан РФ, не имеющих статуса предпринимателя (ст. 20), а также юридических лиц (ст. 25). Причем в отношении последних сделана оговорка: организации не могут привлекаться к административной ответственности за несоблюдение обязанностей, исполнение которых возложено на физических лиц, в том числе должностных (ч. 1 ст. 25 КАО).