В сентябре прошлого года начал действовать (пока еще не полностью) Кодекс административного судопроизводства РФ, работа над которым шла несколько лет, с перерывом на время судебной реформы. Спустя год Верховный суд РФ издал разъяснения о том, как судам надлежит применять новый Кодекс, содержащий непривычные для юристов требования к квалификации судебных представителей, право суда проявлять инициативу при рассмотрении дела, коллективные административные заявления и многое другое.
Три месяца потребовалось Верховному суду РФ, чтобы выработать итоговый вариант разъяснений о применении Кодекса административного судопроизводства. Впервые обсуждение проекта соответствующего постановления состоялось 28 июня 2016 г., но в связи с необходимостью корректировки проект был направлен на доработку. Итоговый текст постановления ВС РФ № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» был утвержден 27 сентября (далее — постановление № 36).
В ходе июньского обсуждения проекта Татьяна Петрова, председатель Судебной коллегии ВС РФ по административным делам, пояснила, что постановление содержит разъяснения по наиболее важным для судов вопросам, поскольку было разработано на основе поступивших в Верховный суд письменных предложений от судов общей юрисдикции, а также вопросов, которые обсуждались с судьями в ходе круглых столов, конференций, курсов повышения квалицикации и т.д. Замечания же к проекту были подготовлены ведущими учеными, специалистами в области процессуального и административного права.
Постановление подробно не раскрывает вопросы, возникающие в рамках рассмотрения отдельных категорий дел или на отдельных этапах судопроизводства, поскольку, по словам Татьяны Петровой, решено было проанализировать такие вопросы детально в рамках отдельных документов, постановлений и обзоров практики. Например, в будущем можно рассчитывать на разъяснения суда по вопросам особенностей регулирования апелляционного, кассационного, упрощенного производства Кодексом административного судопроизводства РФ.
По правилам КАС РФ рассматривают споры между неравными сторонами
Структура постановления № 36 для удобства его применения похожа на структуру самого КАС РФ, потому и первые пункты документа посвящены базовым вопросам: предмету регулирования КАС РФ, подведомственности дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, и др.
В КАС РФ предмету регулирования посвящена только ст. 1, которая содержит перечень категорий дел, подлежащих рассмотрению в предусмотренном КАС РФ порядке. Однако поскольку данный перечень не является исчерпывающим, то на практике очертания предмета регулирования часто размываются, что вызывает трудности правоприменения. Потому одним из самых главных вопросов, затронутых в постановлении № 36, является круг дел, рассматриваемых в соответствии с КАС РФ, так же как соотношение гражданского и административного судопроизводств, полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
Так, в п. 1 постановления уточняется, что к административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. В рамках таких правоотношений один из участников реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.
Под действие КАС РФ не подпадают споры о признании недействительными (незаконными) актов государственных органов и органов местного самоуправления, если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей (например, служебные споры, дела, связанные с назначением и выплатой пенсии и т.д.).
Не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ, экономические споры и другие дела, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и отнесены законом к компетенции арбитражных судов (п. 1 постановления № 36). Например, дела об оспаривании решений, действий (бездействия) саморегулируемых организаций субъектов предпринимательской деятельности рассматриваются в порядке, предусмотренном АПК РФ (п. 2 постановления № 36). Отметим, что это не относится к спорам об оспаривании решений, действий (бездействия) саморегулируемых организаций субъектов профессиональной деятельности, в том случае, когда оспариваемые решения, действия (бездействие) являются результатом осуществления (неосуществления) указанных полномочий ).
Доказывание, представительство и аудиопротокол — как читать новые положения
В административном судопроизводстве закреплен нетипичный для иных отраслей процессуального права принцип состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (ч. 7 ст. 6 КАС РФ). Введение этого принципа повлияло, в частности, на процесс доказывания. Например, данный принцип позволяет суду по собственной инициативе истребовать доказательства в целях правильного разрешения дела (ч. 1 ст. 63 КАС РФ). В связи с этим порядок приобщения доказательств на стадии рассмотрения дела судом апелляционной инстанции также меняется: в данном случае уже не имеет значения, могли ли быть такие доказательства представлены лицами, участвующими в деле, в суд первой инстанции. Таким образом, цена бездействия (осознанного или нет) лиц, участвующих в деле, снижается.
Суд апелляционной инстанции вправе отказать в приобщении доказательств по инициативе участвующего в деле лица, но только если установлено, что непредставление этих доказательств в суд первой инстанции было обусловлено злоупотреблением процессуальными правами (направлено на затягивание процесса и т.д).
Еще одно нововведение, закрепленное в КАС РФ и вызвавшее активную критику, — это положение ч. 1 ст. 55 КАС РФ, согласно которому судебный представитель по административному делу должен иметь высшее юридическое образование. Как следует из разъяснений, содержащихся в п. 19 постановления № 36, речь в данной норме идет только о представителях по доверенности. Именно им необходимо подтверждать суду либо наличие статуса адвоката, либо высшего юридического образования (см. п. 13 Обзора судебной практики ВС РФ № 3 (2015), утв. Президиумом ВС РФ 25.11.2015). А вот те лица, которые представляют интересы граждан (опекуны, родители), организаций (единоличный исполнительный орган) или органов власти (их руководители, заместители) в силу указаний закона и без доверенности, подтверждать наличие высшего юридического образования не должны.
Обосновано это тем, что основания участия в процессе и процессуально-правовой статус указанных выше лиц отличаются от оснований участия в процессе и статуса представителей. В частности, полномочия таких лиц не удостоверяются доверенностью (ордером) и могут быть ограничены различными правовыми актами (например, законом, уставом организации). Однако если такие лица не ведут административное дело в суде лично, а поручают ведение дела представителю, то такое лицо должно отвечать требованию о наличии у него высшего юридического образования (п. 19 постановления № 36).
Кроме того, в п. 20 постановления № 36 разъясняется порядок наделения полномочиями представителя посредством заявления представляемого лица, сделанного в устной (в судебном заседании) или письменной форме. ВС РФ отмечает, что соответствующие полномочия представителя в таком случае действуют лишь в том судебном заседании, в котором сделано указанное заявление.
Введение КАС РФ требования об обязательном аудиопротоколировании (ч. 1 ст. 204 КАС РФ) уже за несколько месяцев применения этого Кодекса показало, что такая безапелляционная формулировка закона приводит к злоупотреблениям. В связи с этим в п. 65 постановления № 36 уточнены случаи, когда аудитопротоколирование можно не вести. К таким случаям относятся неявка в судебное заседание или в место совершения процессуального действия участников судебного процесса, а также совершение процессуального действия, рассмотрения административного дела (заявления, ходатайства) без извещения лиц, участвующих в деле (без проведения судебного заседания), так как в данных случаях информация суду участниками судебного процесса в устной форме не представляется.