Антимонопольный орган предлагает принять единый закон о тарифах вместо множества разрозненных нормативных актов. Помимо этого в законе появятся и новшества, в том числе еще одна форма тарифного регулирования — регуляторный контракт, публикация тарифной заявки в информационной системе «ЕИАС», создание советов потребителей.
ФАС России опубликовала проект федерального закона «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)». Он размещен на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов под ID 02/04/03-18/00079443. Публичное обсуждение проекта продлится до 24.04.2018. Проект подготовлен во исполнение Указа Президента РФ от 21.12.2017 № 618.
Зачем нужен новый закон
Основанием для разработки законопроекта стало отсутствие единого системообразующего нормативного правового акта, регулирующего отношения в сфере государственного регулирования цен (тарифов). «Парадоксальность и анормальность ситуации, сложившейся в такой важной для экономики страны сфере, как тарифообразование, заключается в том, что до настоящего времени в Российской Федерации отсутствует единый нормативный акт федерального уровня, который бы устанавливал основы регулирования тарифов, порядок их формирования и применения, а также порядок их изменения, пересмотра и оспаривания, — рассказывает Кирилл Дозмаров, адвокат, руководитель группы антимонопольной практики Юридической фирмы ART DE LEX, член Ассоциации антимонопольных экспертов. — Появление проекта федерального закона „Об основах государственного регулирования цен (тарифов)“ является закономерным этапом реформы тарифного регулирования в Российской Федерации, которая началась почти сразу после ликвидации Федеральной службы по тарифам.
Господствовавшая ранее концепция государственного тарифного регулирования предполагала почти тотальную децентрализацию и полное отсутствие единых принципов и подходов к формированию тарифов. Следствием такой государственной политики стало принятие массы неединообразных, противоречивых и крайне запутанных нормативных актов, разрозненно регулирующих вопросы тарифообразования как в различных отраслях экономики, так и в различных субъектах Российской Федерации.
Законопроект, подготовленный Федеральной антимонопольной службой, явил собой новый и кардинально иной этап государственной политики в вопросе тарифного регулирования. Главная задача принимаемого закона — сформировать единый и прозрачный законодательный базис в сфере государственного регулирования цен и тарифов на месте правового пробела, возникшего после ликвидации „лоскутного одеяла“ нормативных актов в этой сфере».
В законопроекте предлагается указать сферы деятельности, в которых осуществляется государственное регулирование цен (тарифов), формы и методы государственного регулирования цен (тарифов), расчет расходов и прибыли, полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере государственного регулирования цен (тарифов), порядок установления цен (тарифов), порядок проведения проверок и т.д. Рассказываем о наиболее значимых из предлагаемых нововведений.
Порядок установления тарифов
В законопроекте подробно прописан порядок установления тарифов. «Законодатель пошел по пути достаточно удачно реализованного в Федеральном законе от 26.07.2006 № 135-ФЗ „О защите конкуренции“ процессуального механизма рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, предусмотрев в проекте федерального закона процедуру установления тарифов в виде тарифных дел, — поясняет К. Дозмаров. — В настоящее время российское законодательство не знает единой и унифицированной формы процедуры установления тарифов.
В этом смысле установление на законодательном уровне процедуры, четко и прозрачно описывающей весь процесс установления тарифа — начиная от формирования тарифной заявки и заканчивая принятием решения уполномоченным органом — это безусловный и очень важный прорыв нормотворцев, так как наконец позволяет регулируемым хозяйствующим субъектам быть не просто безмолвными свидетелями реализации органами исполнительной власти своих полномочий, но быть полноправными участниками открытого процесса по установлению тарифа и пользоваться соответствующими правами».
Для установления тарифов регулируемые субъекты должны будут представить в регулирующие органы ценовую (тарифную) заявку об утверждении на следующий период регулирования регулируемых цен. Происходит это в электронном виде через информационную систему «ЕИАС». Одновременно их нужно опубликовать на официальном сайте информационной системы «ЕИАС». Исключение — сведения, составляющие государственную тайну. Далее регулирующие органы проводят экспертизу предложений об установлении цен (тарифов) или их предельных уровней и устанавливают срок ее проведения, но не более шести месяцев. Регулирующие органы назначают экспертов из числа своих сотрудников. В случаях, определяемых регламентом рассмотрения дел об установлении тарифов, регулирующий орган может принять решение о проведении экспертизы сторонними лицами. К делу об установлении тарифов приобщаются экспертное заключение, а также экспертные заключения, представленные регулируемыми субъектами, потребителями или иными заинтересованными организациями.
Решение об установлении тарифов для регулируемых субъектов может быть принято не ранее 30 календарных дней с момента размещения на официальном сайте информационной системы «ЕИАС» ценовой (тарифной) заявки. Решение будет принимать коллегиальный орган. За десять дней до рассмотрения вопроса об установлении тарифов организацию, подавшую заявку, известят о дате, времени и месте заседания коллегиального органа регулирующего органа и не позднее чем за один день до заседания ознакомят с его материалами, включая проект решения и проект экспертного заключения, а также иные аналитические материалы, на основании которых подготовлен проект решения.
Регуляторный контракт
Также предлагается предусмотреть возможность определять тарифы путем заключения соглашения между регулирующим органом и регулируемым субъектом, то есть регуляторного контракта. При заключении соглашения об условиях осуществления регулируемой деятельности уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) определяет тариф на долгосрочный период регулирования методом предельной долгосрочной индексации тарифов.
Решение о регулировании отношений посредством заключения соглашения об условиях осуществления регулируемой деятельности принимается высшим должностным лицом субъекта РФ, если на территории субъекта РФ регулируемый субъект осуществляет регулируемые виды деятельности, доля выручки которых на рынке определенного товара (услуги) составляет более 30% от общего размера выручки. Иное может быть предусмотрено законом.
Сторонами соглашения об условиях осуществления регулируемой деятельности являются регулируемый субъект и субъект РФ, от имени которого выступает уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования цен (тарифов). Само соглашение заключается до начала очередного финансового года сроком не менее чем пять лет и только в случае наличия у регулируемого субъекта утвержденной в установленном порядке инвестиционной программы или концессионного соглашения.
Соглашение об условиях осуществления регулируемой деятельности должно содержать следующие существенные условия:
-
цену (тариф) на долгосрочный период регулирования;
-
целевые показатели деятельности;
-
долгосрочные параметры регулирования;
-
необходимый минимальный объем инвестиций, показатели инвестиционной программы регулируемого субъекта;
-
показатели программы энергосбережения и повышения энергетической эффективности регулируемого субъекта;
-
показатели текущей деятельности регулируемого субъекта;
-
показатели долговой нагрузки;
-
порядок осуществления контроля за выполнением регулируемым субъектом положений соглашения об условиях осуществления регулируемой деятельности, в том числе порядок осуществления контроля за реализацией инвестиционных программ и применением цен (тарифов), определенных соглашением;
-
порядок внесения изменений в соглашение об условиях осуществления регулируемой деятельности;
-
обязательства сторон и ответственность сторон за неисполнение условий соглашения;
-
обеспечение повышения качества, эффективности, надежности.
Комментарии экспертов
Кирилл Дозмаров, адвокат, руководитель группы антимонопольной практики Юридической фирмы ART DE LEX, член Ассоциации антимонопольных экспертов
Анализируя основные преимущества описанной в проекте федерального закона новой системы государственного регулирования цен и тарифов для хозяйствующих субъектов, можно остановиться на следующих очевидных позитивных новшествах:
в дополнение к уже существующим формам тарифного регулирования (директивное установление фиксированного тарифа и установление так называемого «тарифного коридора» с предельными минимальным и максимальным значениями тарифа) законопроект вводит новую, третью, форму — «регуляторный контракт», который предполагает право регулируемых хозяйствующих субъектов заключать соглашения об условиях осуществления регулируемой деятельности с уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (определение тарифов в случае заключения такого соглашения на долгосрочные периоды регулирования осуществляется методом предельной долгосрочной индексации тарифов);
на законодательном уровне устанавливаются единые и детальные аспекты учета и оценки инвестиционных вложений и расходов хозяйствующих субъектов для последующего установления и применения тарифов в регулируемой деятельности;
проект федерального закона формирует четкую иерархичную систему субординации государственных органов, четко разграничивая полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов и органов местного самоуправления в сфере тарифного регулирования;
происходит значительное опрозрачивание всех тарифных процедур и деятельности всех причастных к тарифным процедурам лиц благодаря закреплению на законодательном уровне повсеместного и обязательного применения информационной системы «ЕИАС», обеспечивающей информирование о деятельности регулирующих органов, советов потребителей и автоматизацию функций в сфере государственного регулирования регулируемых субъектов.
Законопроект как частный случай государственного контроля и надзора в сфере тарифного регулирования предусматривает процедуру рассмотрения дел о нарушении тарифного законодательства. Указанная процедура практически полностью заимствована из вышеупомянутого Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и почти аналогична процедуре рассмотрения антимонопольными органами дел о нарушении антимонопольного законодательства. Подобное заимствование пока представляется удачным, однако судить о его качестве будет возможно только при формировании соответствующей правоприменительной практики.
Не обходит вниманием законодатель и потребителей товаров и услуг регулируемых хозяйствующих субъектов. Так, законопроектом предусматривается создание при отраслевых правительственных комиссиях «советов потребителей», обладающих значительными полномочиями, как то, в частности, участвовать в процессе утверждения инвестиционных программ регулируемых субъектов, участвовать в разработке нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области государственного регулирования цен (тарифов), обращаться в суды с заявлениями в защиту прав потребителей и законных интересов отдельных потребителей (группы потребителей, неопределенного круга потребителей) и т.п.
Оценивая данный законопроект, необходимо понимать, что речь идет не просто о принятии отдельного закона, а о формировании почти с нуля новой системы государственного тарифного регулирования. Следует отметить, что подготовке проекта федерального закона «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)» предшествовала значительная и глубокая работа Федеральной антимонопольной службы по ликвидации сотен разрозненных и противоречащих друг другу нормативных актов в сфере тарифного регулирования.
Принятие нового закона на федеральном уровне — только первый шаг. Следующие шаги в обновлении системы государственного регулирования цен и тарифов будут заключаться в принятии соответствующих нормативных актов в соответствии с заложенными федеральным законом едиными принципами, а также в издании Федеральной антимонопольной службой необходимых методических разъяснений, формирующих правоприменительную практику.
Юрий Татаринов, советник Практики по проектам в энергетике компании VEGAS LEX
Опубликованный ФАС России проект федерального закона «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)» направлен на адаптацию действующего законодательства в сфере регулируемых видов деятельности к современным условиям и требованиям, предъявляемым к процедурам ценового регулирования. Проект призван также обеспечить единый подход к базовым правилам тарифного регулирования в различных по своей сути сферах хозяйственной деятельности, в отношении которых в силу объективных обстоятельств необходимо государственное регулирование цен (тарифов).
В настоящее время деятельность субъектов естественных монополий регулируется положениями Федерального закона от 17.08.95 № 147-ФЗ «О естественных монополиях». Однако во многом, что касается ценового регулирования, нормы данного закона носят отсылочный характер.
К примеру, данный закон в отношении сфер деятельности субъектов естественных монополий устанавливает, что перечень товаров (работ, услуг) субъектов естественных монополий, цены (тарифы) на которые регулируются государством, и порядок государственного регулирования цен (тарифов) на эти товары (работы, услуги), включающий основы ценообразования и правила государственного регулирования, утверждаются Правительством РФ. При этом в части деятельности естественных монополий в сферах водоснабжения и водоотведения, а также в отношении услуг по передаче тепловой энергии регулирование цен (тарифов) осуществляется в соответствии со специальными федеральными законами.
Если же посмотреть на вопрос, связанный с ценовым регулированием в отношении соответствующих видов деятельности, шире, можно обратить внимание на дисбаланс в правовом регулировании, который заключается в объеме правовой «детализации» особенностей ценового регулирования, а также в основных подходах, связанных с особенностями формирования и корректировки тарифов (оснований для их пересмотра) в указанных сферах деятельности. Кроме того, действующее законодательство предусматривает наличие различных процедур оспаривания (отмены) тарифных решений в рамках обращения в ФАС России и в отдельных случаях в рамках обращения в органы ценового регулирования субъектов РФ. Эти процедуры различаются по срокам обращения и срокам рассмотрения дел, порядку формирования обращений, наличию или отсутствию необходимости уплаты государственной пошлины и т.д.
Таким образом, базовой целью проекта федерального закона является унификация правил (подходов) в рамках ценового регулирования в отношении отдельных видов деятельности, закрепление перечня регулируемых сфер деятельности, в которых осуществляется ценовое регулирование, а также установление соответствующих цен (тарифов).
Достижение указанной цели предполагается посредством введения на законодательном уровне описания единых способов и методов государственного регулирования цен (тарифов), подходов к формированию необходимой валовой выручки регулируемых субъектов, порядка установления и применения цен (тарифов) в отношении регулируемых видов деятельности, особенностей осуществления государственного контроля в отношении регулируемых цен (тарифов), а также порядка информирования о деятельности федерального органа и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ответственных за регулирование тарифов.
Безусловно, принятие данного закона потребует корректировки множества действующих в настоящее время нормативных правовых актов, а также разработки и принятия новых. В этой части в проекте федерального закона отсутствует детализация переходных положений, позволяющих обеспечить стабильность ценового регулирования, и, как следствие, стабильность в деятельности регулируемых субъектов в случае вступления указанного закона в силу.
В данный момент одной из трудноразрешимых задач является необходимость учета в проекте федерального закона различий, связанных с подходами к ценовому регулированию различных видов деятельности в силу их специфики.
На сегодняшний день указанные объективные факторы (и многие другие) являются предметом активных дискуссий, проводимых экспертным сообществом.