ВС РФ рассказал, кто и как может оспаривать нормативные акты и их разъяснения, обладающие нормативными свойствами. Также он указал, кто должен возместить судебные расходы по таким делам и обязательно ли иск о признании акта недействительным должен подписывать дипломированный юрист.
Пленум ВС РФ утвердил постановление от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее — постановление № 50). Он предусмотрел признаки таких актов, а также ответил, с какой даты они признаются недействительными, кто может обратиться за их оспариванием, что должно быть указано в заявлении о признании акта недействительным, как взыскивать судебные расходы по таким делам и т.д.
Нормативные правовые акты
Верховный суд в постановлении № 50 перечислил признаки нормативного правового акта:
-
издание органами государственной власти, местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом;
-
наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Для признания акта нормативным суд должен проанализировать его содержание. Акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, когда он издается для установления правового режима конкретного объекта публичного права. Например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов РФ, двух и более субъектов РФ.
Еще иногда о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные им типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. Поэтому если в самом оспариваемом акте отсутствуют положения нормативного характера, это не значит, что их нет в приложениях к нему.
Нормативный правовой акт или его часть признаются недействующими со дня его принятия или иной указанной судом даты. Например, с того времени, когда он стал противоречить нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Если акт был принят ранее нормативного правового акта с большей силой, суд может признать его не действующим со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим со дня вступления решения в законную силу.
Акты с разъяснениями, обладающими нормативными свойствами
Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, ВС РФ назвал следующие:
-
издание их органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами;
-
наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.
По общему правилу акты, обладающие нормативными свойствами, содержащие разъяснения, не соответствующие смыслу разъясняемых положений, признаются судом не действующими полностью или в части со дня их принятия. Но с учетом обстоятельств конкретного дела суд вправе признать такой акт не действующим с иной даты. Например, в случае, когда после принятия акта, обладающего нормативными свойствами, разъясняемые им нормативные положения изменились, в результате чего оспоренный акт перестал соответствовать разъясняемым положениям со дня вступления в силу изменений.
Принятие заявления к производству
При оспаривании нормативного акта или акта, обладающего нормативными свойствами, в заявлении нужно указать, какие права, свободы и законные интересы нарушены или могут быть нарушены оспариваемым актом, или на то, что существует реальная угроза их нарушения. Если это не указано, то суд должен оставить заявление без движения. А если из заявления явно следует, что истец не может выступать субъектом отношений, регулируемых оспариваемым актом, либо акт не может нарушать или иным образом затрагивать его права, свободы, законные интересы, то суд откажет в принятии заявления к производству. Например, если гражданин оспаривает нормативный правовой акт законодательного органа субъекта РФ, определяющий ставку налога на имущество организаций.
Проверка опубликования
Если обязательное опубликование нормативного правового акта предусмотрено в одном или нескольких средствах массовой информации и на официальном интернет-портале правовой информации, то официальным опубликованием акта следует признавать его первое размещение в одном из этих мест опубликования.
В исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания нормативный акт могут опубликовать в другом издании либо обнародовать, например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования. В такой ситуации нужно проверить, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не считается нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.
Если нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается только в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования тоже не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования нормативного правового акта не в полном объеме.
Толкование
Проверяя содержание оспариваемого акта или его части, суд должен выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, то акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
В то же время нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускают придаваемое им при правоприменении толкование. Этот вывод должен быть обоснован в решении суда. При этом в решении суда указывается на надлежащее толкование.
Диплом юриста
В КАС РФ не указано, что административное исковое заявление об оспаривании правового акта может подписать только лицо, имеющее высшее юридическое образование. Это означает, что подписать и подать такое заявление может не юрист. Но представлять интересы в суде придется лицу с дипломом, подтверждающим наличие высшего юридического образования.
Судебные расходы
В КАС РФ и АПК РФ не установлено каких-либо особенностей по поводу возмещения судебных расходов при оспаривании нормативных актов и их разъяснений. Поэтому ВС РФ указал, что применяются правила, предусмотренные главой 10 КАС РФ, главой 9 АПК РФ (о судебных расходах).
Если нормативный правовой акт принял представительный (законодательный) орган государственной власти субъекта РФ, а подписало его высшее должностное лицо этого субъекта РФ, то после признания его недействующим судебные расходы, в том числе расходы по уплате госпошлины, должен возместить представительный орган, который является административным ответчиком по данному делу. Такое же правило распространяется на ситуацию, когда акт принят представительным органом муниципального образования и подписан главой муниципального образования. Судебные расходы будет возмещать представительный орган.