Проект реформы вещных прав затрагивает в том числе институт самовольной постройки. Сейчас самовольная постройка является комплексным институтом, поскольку признаки самовольного характера определяются нормами как частного, так и публичного права. Михаил Церковников, к.ю.н., доцент ИЦЧП им. С.С. Алексеева при Президенте РФ, объяснил, какие возникают сложности, связанные с неоднородностью этого института, и какие изменения позволили бы решить некоторые проблемы, возникающие в сфере регулирования самовольной постройки.
Вопрос о самовольном строительстве урегулирован не только в России. В западных кодификациях он также обсуждается (например, в Германии и Франции). Но в зарубежном гражданском законодательстве регулируется только гражданско-правовой конфликт в отношениях по поводу самовольной постройки (то есть когда лицо неправомерно строит что-то на чужой земле).
Специфика регулирования самовольной постройки в России связана с тем, что долгое время вся земля была публичной и регулировать частно-правовой конфликт захвата чужой земли не имело смысла, так как все, что находилось на земельных участках, принадлежало изначально публично-правовому образованию. Современное законодательство лишь переняло принцип регулирования самовольного строительства из советского гражданского законодательства.
Признаки самовольной постройки: смешение частных и публичных начал
Говоря о самовольной постройке, необходимо перечислить ее признаки (ст. 222 ГК РФ):
-
постройка, отвечающая признакам недвижимого имущества, установленным в п. 1 ст. 130 ГК РФ, и возведенная или созданная на земельном участке, не представленном в установленном порядке;
-
возведена на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем такой постройки;
-
возведена без получения на это необходимых согласований, разрешений;
-
возведена с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, установленных на дату начала возведения самовольной постройки и действующих на дату выявления этой постройки.
Сейчас законодатель более четко, чем раньше, выделяет частно-правовой конфликт, когда земельный участок не предоставлен для строительства конкретного объекта. Остальные признаки самовольности связаны с публичными требованиями в области строительства: если лицо возвело на предоставленном или на собственном земельном участке строение с нарушением вида разрешенного использования, который действовал на дату создания строения, либо у лица нет соответствующего разрешения на строительство или необходимых согласований, либо оно нарушило строительные нормы.
Таким образом, самовольность постройки определяется двумя видами пороков:
-
гражданско-правовой порок (когда лицо строит на земле, прав на которую не имеет);
-
публично-правовой порок (когда нарушается публичный порядок строительства или строение возводится не в соответствии со строительными правилами).
Самовольная постройка: неоднородность института
Можно заметить, что институт самовольной постройки является комплексным и сложно объяснить, почему его регулирование отражено именно в ГК РФ в блоке норм о приобретении права собственности. На самом деле при наличии у строения любого из приведенных признаков последствием будет не возникновение права собственности на постройку, а по общему правилу — снос. Напомним, что с 2018 г. введено правило о том, что самовольная постройка в некоторых случаях при определенных административных нарушениях после приведения ее в соответствие с законодательством может быть признана законным объектом недвижимости, принадлежащим лицу на праве собственности.
По мнению Михаила Церковникова, реализация принципа единого объекта недвижимости и других обсуждаемых изменений в сфере вещных прав не поможет полностью избавиться от проблем, связанных с регулированием самовольной постройки, так как часть признаков самовольной постройки относится к публичной сфере. Поэтому возможна ситуация, когда дом, построенный лицом на собственной земле и в соответствии со всеми строительными нормами, но без разрешения, не будет ему принадлежать на праве собственности.
Такое лицо теоретически может легализовать постройку. Легализация самовольной постройки происходит через признание права собственности в судебном порядке либо, как в случае с дачной амнистией, в административном порядке. До прохождения этих процедур самовольная постройка с точки зрения действующего законодательства объектом гражданских прав не является. Михаил Церковников считает, что это неправильно: появляются иски, предметом которых становится именно самовольная постройка, существует право на легализацию постройки при наличии определенных условий, поэтому самовольная постройка должна признаваться объектом гражданских правоотношений.
В суды обычно предъявляются два иска по поводу самовольной постройки: иск о сносе и иск о признании (то есть контртребование по отношению к первому, попытка легализовать объект). Удовлетворяя иск о признании самовольной постройки, суд, по сути, вводит объект в оборот (проверяет его безопасность, выполняет функции соответствующей комиссии).
Институт самовольной постройки является многоплановым, и его унифицированное регулирование невозможно (например, иск прокурора о сносе постройки в связи с нарушением норм безопасности и иск собственника соседского участка о сносе постройки в связи с нарушением его частных прав на землю в действительности имеют разную природу, но будут предъявляться на основании единой ст. 222 ГК РФ).
В информационном письме Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 № 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее — Обзор о самовольной постройке) был выработан подход, согласно которому нет единой самовольной постройки, дело рассматривается по-разному в зависимости от того, какое нарушение было совершено и в каком интересе предъявлен иск.
С точки зрения действия во времени ст. 222 ГК РФ применяется по-разному: при решении вопроса о том, признавать ли постройку самовольной, нужно смотреть закон, действующий на момент создания постройки, а при решении вопроса, признавать ли право на эту постройку, нужно применять ст. 222 ГК РФ и соответствующие правила, действующие на момент обращения в суд. То есть п. 1 и 3 ст. 222 ГК РФ по-разному применяются с точки зрения действия во времени.
Отсутствие разрешения на строительство или необходимого согласования как признак самовольной постройки
Допустим, лицо возводит постройку на собственной земле при отсутствии разрешения на строительство. Поскольку отсутствие необходимого разрешения является самостоятельным признаком самовольной постройки, значит, является самостоятельным основанием для предъявления иска о сносе. С другой стороны, для легализации постройки при буквальном прочтении ст. 222 ГК РФ наличие разрешения не требуется. Право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, в собственности которого находится земельный участок, на котором создана постройка, если:
-
лицо имеет права на земельный участок;
-
на день обращения в суд постройка соответствует установленным требованиям;
-
сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан (п. 3 ст. 222 ГК РФ).
Значит, если постройка отвечает всем названным условиям, иск о признании права на постройку должен быть удовлетворен. Однако судебная практика дополнительно включила в перечень необходимых требований для легализации требование о наличии разрешения на строительство, потому что, в противном случае, лицо могло бы не получать разрешение на строительство и легализовывать постройку через суд. В практике ВАС РФ происходили серьезные колебания. Сначала считалось, что если лицо делало попытки получить разрешение на строительство, но не смогло получить, то иск такого лица надо признавать. Но со временем стали возникать сложности с определением того, насколько добросовестно вело себя это лицо при обращении за получением разрешения.
В Обзоре о самовольной постройке написано, что для удовлетворения иска о признании права на постройку лицо, обращающееся с таким иском, должно на момент начала строительства или во время строительства иметь все необходимые документы, и только тогда оно будет считаться добросовестным. Весной 2011 г. Президиум ВАС РФ рассматривал дело, в котором никто не обращался за получением разрешения на строительство второго из двух возведенных зданий (постановление Президиума ВАС РФ от 29.03.2011 № 14057/10). Президиум признал право собственности на этот объект.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного суда рассматривала дело, в котором обсуждался вопрос об обращении за разрешением на строительство (даже если разрешение не было получено), чтобы суд признал право на постройку (Определение СКЭС ВС РФ от 26.05.2020 № 306-ЭС19-19642 по делу № А55-12718/2018). Судебная коллегия дала следующее толкование позиции, выработанной более ранней судебной практикой: требование о необходимости обратиться за выдачей разрешения не должно толковаться как абсолютное препятствие для удовлетворения иска о признании во всех случаях, когда этого разрешения нет. Можно признать право на постройку, даже если нет разрешения на строительство, при наличии условий, указанных в законе, а также при отсутствии признаков явного намеренного недобросовестного поведения (например, лицо совсем не обращалось за получением разрешения). Если лицо собрало пакет документов, отправило их в соответствующий орган для получения разрешения, исправило полученные замечания и в итоге не получило ответа, то суд может признать право собственности на постройку даже при отсутствии разрешения на строительство.
Параллельно подобный подход стал вырабатываться в судебной практике при рассмотрении исков о сносе самовольных построек по причине отсутствия разрешения на строительство. Снос постройки — это крайняя мера. Такое формальное основание для сноса, как отсутствие разрешения на строительство, должно оцениваться, исходя из того, есть ли другие дополнительные нарушения (нужно ли было дополнительно контролировать процесс строительства, помимо выдачи разрешения на строительство). Одного отсутствия разрешения на строительство недостаточно для того, чтобы снести постройку.
Еще в 2010 г. в отношении исков о признании права в совместном постановлении Пленумов ВС РФ и ВАС РФ № 10/22 от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» была высказана позиция о том, что само по себе отсутствие разрешения на строительство не является основанием для отказа в иске о признании права на постройку, надо проверить факт обращения лица за его получением. Нужно, чтобы была реальная попытка получить это разрешение. Судебная коллегия применила это правило и к искам о сносе самовольных построек.
Михаил Церковников предлагает закрепить правило, согласно которому все, что находится на частной земле, по общему правилу принадлежит на праве собственности хозяину этой частной земли, в том числе неоконченная постройка. Иск о признании права на самовольную постройку в этом случае должен исчезнуть. Если будут обнаружены нарушения административных норм при строительстве, другие лица смогут предъявить иск о сносе такой постройки, то есть о прекращении уже возникшего автоматически права собственности. Это позволит избавить правопорядок от ситуаций, когда существует объект, права на который никому не принадлежат, но тем не менее в отношении него заключаются различные договоры, например, аренды и подряда. Возникновение частного права на объект не должно зависеть от его соответствия публичным требованиям.