Пленум Верховного суда решил актуализировать подходы к разрешению антимонопольных споров

| статьи | печать

18 февраля Пленум ВС РФ рассматривал первый в этом году проект своего постановления «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» (далее — проект постановления). Необходимость его подготовки была вызвана тем, что с момента принятия Пленумом ВАС РФ постановления по применению судами антимонопольного законодательства (от 30.06.2008 № 30) прошло более 12 лет. За это время в судах накопилась значительная практика по применению Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции (далее — Закон о защите конкуренции). Поэтому новые разъяснения Верховного суда практически полностью заменят разъяснения Пленума ВАС РФ (за исключением пунктов, касающихся вопросов применения административной ответственности). О ключевых моментах проекта на заседании Пленума ВС РС рассказала Т.В. Завьялова, судья ВС РФ.

Безусловно, принятое в 2008 г. Пленумом ВАС РФ постановление № 30 сыграло свою положительную роль и послужило важным элементом в построении сбалансированной судебной практики, учитывающей интересы государства и обеспечивающей защиту прав участников экономического оборота. Однако жизнь не стоит на месте. Т.В. Завьялова, обосновывая необходимость подготовки проекта постановления, отметила, что анализ правоприменения Закона о защите конкуренции показал, насколько сложными являются антимонопольные споры. Ведь их разрешение связано с оценкой разумности, экономической эффективности поведения хозяйствующих субъектов. В результате назрела необходимость в подготовке новых разъяснений Пленума Верховного суда, которые охватывали бы широкий спектр институтов антимонопольного законодательства, раскрывая их содержание и нормативную взаимосвязь.

В подготовке проекта постановление, наряду с судьями из Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ, сотрудниками Управления систематизации законодательства и анализа судебной практики Верховного суда, приняли участие представители Министерства юстиции РФ, Генпрокуратуры, ФАС России, Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей.

Предложения и замечания представили научное и бизнес-сообщества (ТПП РФ и РСПП). В заседаниях рабочей группы также принимали участие представители Ассоциации антимонопольных экспертов и Объединение корпоративных юристов. При его подготовке были учтены предложения, поступившие от судей судебных коллегий ВС РФ по административным, гражданским делам, а также замечания, высказанные членами Научно-консультативного совета при ВС РФ.

Такая представительность лишний раз подчеркивает степень сложности правоприменения антимонопольного законодательства. Остановимся более подробно на структуре и ключевых моментах проекта постановления.

Структура проекта постановления

Проект постановления по объему в два с лишним раза больше постановления Пленума ВАС РФ № 30, в связи с этим структурирован по разделам. Их десять.

Начинается проект постановления с раздела об общих положениях, в котором даются разъяснения об источниках правового регулирования отношений в сфере защиты конкуренции, а также об основных понятиях антимонопольного законодательства.

В последующих разделах проекта постановления раскрываются основные антимонопольные институты, а именно запрет на злоупотребление хозяйственными субъектами своим доминирующим положением, запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения, запрет недобросовестной конкуренции, запрет антиконкурентного поведения органов публичной власти, а также антимонопольные требования к торгам.

Несколько разделов проекта постановления посвящены разъяснению вопросов, связанных с порядком реализации антимонопольными органами своих публичных полномочий, процессуальных особенностей рассмотрения судами антимонопольных споров. В отдельном разделе даны разъяснения, касающиеся реализации положений антимонопольного законодательства в гражданском обороте.

Благодаря структурированию по разделам в проекте постановления можно легко ориентироваться. Но перейдем к ключевым моментам проекта постановления по разделам.

Общие положения

Свое выступление перед Пленумом Т.В. Завьялова начала с разъяснений общих положений антимонопольного законодательства. А именно с того, что законом установлено, что антимонопольное законодательство основывается на Конституции РФ, Гражданском кодексе и состоит из самого Закона о защите конкуренции, а также иных федеральных законов, регулирующих отношения, которые связаны с защитой конкуренции и отнесены к сфере применения антимонопольного законодательства.

В целях разъяснения этих положений в п. 1 проекта постановления внимание судов обращено на те конституционные нормы, которые в своей совокупности образуют основы антимонопольного законодательства. В частности, в п. 1 проекта постановления отмечено, что Конституция Российской Федерации гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности и не допускает экономическую деятельность, направленную на недобросовестную конкуренцию.

В свою очередь, к положениям Гражданского кодекса, которые образуют основу антимонопольного законодательства, относятся положения о признании равенства участников регулируемых отношений, свобода договора, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав, добросовестность действий участников гражданских правоотношений.

Внимание судов в п. 1 проекта постановления обращено на то, что названные конституционные нормы и положения Гражданского кодекса обуславливают цели, принципы и сферу применения антимонопольного законодательства и в связи с этим должны учитываться судами при толковании, выявлении смысла и применении правовых актов, регулирующих отношения, связанные с защитой конкуренции.

Таким образом, проект постановления ориентирует суды на взвешенный подход при применении антимонопольных запретов, именно для достижения целей, которые необходимы для обеспечения свободы экономической деятельности и благосостояния участников рынка.

В пункте 2 проекта постановления даны разъяснения о составе антимонопольного законодательства.

Внимание судов обращается на то, что наличие в законах, которые имеют иную сферу действия, отдельных положений, направленных на обеспечение конкуренции, не означает, что такой нормативный правовой акт относится к законодательству, регулирующему отношения в сфере защиты конкуренции. Речь идет о федеральных законах от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении», от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» и др.

В связи с этим в п. 2 проекта постановления отмечается, что при рассмотрении дел судам необходимо оценивать, относятся ли непосредственно применяемые нормативные положения к антимонопольным требованиям, в частности, направленность норм на защиту конкуренции на товарных рынках, в том числе на предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Также внимание судов обращено на то, что при применении нормативных правовых актов ФАС России им следует учитывать, что такие акты могут быть приняты ФАС России исключительно в случаях, прямо отнесенных к ее компетенции, и не могут изменять антимонопольное законодательство или иным образом противоречить ему, в том числе не должны нарушать его основы, указанные в ч. 1 ст. 2 Закона о защите конкуренции (п. 3 проекта постановления).

Верховный суд счел необходимым включить в проект постановления разъяснения, касающиеся применения обратной силы в отношении законодательных актов в сфере защиты конкуренции.

Напомним, что по общему правилу такие акты не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после их опубликования и введения в действие. Вместе с тем акты антимонопольного законодательства, устраняющие или уменьшающие публичную ответственность за нарушение законодательства, имеют обратную силу.

В связи с этим в п. 4 проекта постановления дается разъяснение о применении меняющегося законодательства к заключенным между хозяйствующими субъектами договорам. Так, в случае если договор был заключен до принятия закона, устанавливающего обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при его заключении, например правила, ограничивающие свободу договора, вводящие новые требования к определению его условий, то согласно проекту условия такого договора сохраняют силу. Правда, при условии, что в самом законе прямо не установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.

В соответствии с ч. 2 ст. 9 Закона о защите конкуренции требования к поведению (действиям, бездействию) на товарном рынке хозяйствующего субъекта по общему правилу распространяются и на действия (бездействие) группы лиц.

ВС РФ считает, что данную норму нельзя применять формально.

К лицу, формально вошедшему в группу лиц, правовой режим этой группы может не применяться, если при рассмотрении дела будет установлено, что в действительности данное лицо автономно в определении своего поведения на товарном рынке, например, в связи с отсутствием у других участников группы достаточных правовых (договорных, корпоративных) и организационных (управленческих) средств влияния на его поведение.

Запрет на злоупотребление доминирующим положением

В пункте 11 проекта постановления излагается общий подход к разрешению судами споров, связанных со злоупотреблением доминирующим положением.

Как отмечается в данном пункте, обладание доминирующим положением на товарном рынке не является объектом правового запрета. Хозяйствующий субъект свободен в осуществлении экономической деятельности, однако в случае злоупотребления доминирующим положением такое поведение рассматривается как противоправное.

Как отметила в своем выступлении Т.В. Завьялова, наиболее спорным при подготовке проекта постановления являлся вопрос о распределении бремени доказывания между антимонопольным органом и доминирующим на рынке субъектом. Предлагались различные варианты разъяснения, начиная от установления презумпции злоупотребления в случае совершения действий, прямо перечисленных в ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, заканчивая противоположным подходом, в соответствии с которым на антимонопольный орган возлагается обязанность доказывать в каждом случае вероятность наступления негативных последствий для рынка в результате действий доминирующего субъекта.

Однако был выбран сбалансированный подход. В абзацах 3 и 4 п. 11 проекта постановления указано, что при возникновении спора антимонопольный орган обязан доказать, что поведение хозяйствующего субъекта является злоупотреблением доминирующим положением, допущенным в одной из установленных законом форм. При этом в отношении действий, прямо поименованных в ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган обязан доказать, что поведение хозяйствующего субъекта образует один из видов злоупотреблений, названных в п. 1—11 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции. В свою очередь, хозяйствующий субъект вправе доказывать, что его поведение не является злоупотреблением доминирующим положением, поскольку не способно привести к наступлению неблагоприятных последствий для конкуренции и имеет разумное оправдание.

Как отметила Т.В. Завьялова, такой взвешенный подход позволит судам обеспечить надлежащий баланс прав и законных интересов участников рынка.

Запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения и согласованные действия

В пункте 20 проекта постановления дается разъяснение о критериях, по которым проводится различие между правомерным соглашением участников рынка и соглашениями, ограничивающими конкуренцию.

В частности, внимание судов обращено на то, что само по себе взаимодействие хозяйствующих субъектов к их общей выгоде не запрещается антимонопольным законодательством. При оценке того, являются ли заключенные соглашения ограничивающими конкуренцию, необходимо учитывать наличие антиконкурентной цели и неблагоприятные для рынка последствия.

Одновременно в п. 21 проекта постановления отмечается, что факт наличия антиконкурентного соглашения не ставится в зависимость от его заключения в виде договора по правилам, установленным гражданским законодательством, включая требования к форме и содержанию сделок.

Запрет недобросовестной конкуренции

В пункте 30 проекта постановления даны разъяснения в отношении споров, связанных с ведением недобросовестной конкуренции.

Как отмечено в данном пункте, нарушение норм гражданского и иного законодательства при ведении предпринимательской деятельности само по себе не означает совершения акта недобросовестной конкуренции. Суды ориентированы на необходимость установления определенной совокупности обстоятельств, лишь при наличии которых поведение хозяйствующего субъекта образует антимонопольное нарушение. Речь идет о совокупности следующих обстоятельств:

  • факта осуществления действий хозяйствующим субъектом — конкурентом, в том числе потенциальным;

  • отличия избранного хозяйствующим субъектом способа ведения конкуренции на рынке от поведения, которое в подобной ситуации ожидалось бы от любого субъекта, преследующего свой имущественный интерес, но не выходящего за пределы осуществления гражданских прав и честной деловой практики;

  • направленности поведения хозяйствующего субъекта на получение преимущества, в частности имущественной выгоды или возможности ее извлечения, при осуществлении экономической деятельности за счет иных участников рынка, в том числе путем оказания влияния на выбор покупателей (потребителей), на возможность иных хозяйствующих субъектов, ведущих конкуренцию добросовестно, извлекать преимущество из предложения товаров на рынке, причинение вреда хозяйствующим субъектам — конкурентам иными подобными способами (например, в результате использования (умаления) чужой деловой репутации).

Запрет на ограничивающие конкуренцию акты органов публичной власти

Пункты с 33 по 36 проекта постановления посвящены применению запрета на ограничивающие конкуренцию акты и действия органов публичной власти.

Так, в п. 33 проекта постановления отмечается, что нормативные и индивидуальные правовые акты, иные решения лиц, перечисленных в п. 2 ч. 1 ст. 1 Закона о защите конкуренции, их действия (бездействие), соглашения и (или) согласованные действия, способные влиять на конкуренцию, принятые в связи с реализацией властных полномочий, подлежат антимонопольному контролю. В развитие этой идеи в п. 34 проекта постановления указывается, что при наличии спора антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить угрозу наступления таких последствий.

Одновременно в проекте постановления подчеркивается, что угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции предполагается и не требует дополнительного доказывания антимонопольным органом в случае нарушения запретов, прямо сформулированных в ч. 1, 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, в частности в случаях установления органами публичной власти и иными указанными в данной норме лицами запретов (введения ограничений) в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров, установления для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары, и т.п.

В указанном разделе проекта постановления Пленум ВС РФ развивает сложившуюся судебную практику, ориентируя суды и участников процесса на необходимость защиты прав и законных интересов участников экономического оборота в случае необоснованного и произвольного вмешательства в их деятельность.

Так, в п. 35 проекта постановления внимание судов обращено на то, что действующим антимонопольным законодательством органам публичной власти запрещается создание дискриминационных условий доступа на товарный рынок, при котором хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другими участниками оборота. В этом же пункте проекта постановления указывается, что антимонопольный запрет на создание дискриминационных условий распространяется также на условие и порядок предоставления субсидий хозяйствующим субъектам в соответствии с бюджетным законодательством.


цитируем документ

<…> не являются дискриминационными условия предоставления субсидий за счет бюджета субъекта Российской Федерации, ограничивающие круг лиц, имеющих право на получение субсидии только лицами, ведущими деятельность на территории данного субъекта Российской Федерации и уплачивающими налоги в бюджет данного субъекта. Однако могут быть признаны дискриминационными условия, исключающие возможность получения субсидии хозяйствующими субъектами, которые ведут деятельность на территории субъекта Российской Федерации, в связи с их регистрацией и ведением деятельности также на территории иных субъектов Российской Федерации.

Пункт 35 проекта постановления


Антимонопольные требования к торгам, запросу котировок цен на товары, запросу предложений

В пункте 37 проекта постановления дается разъяснение о сфере действия ст. 17 Закона о защите конкуренции, устанавливающей антимонопольные требования к торгам. В проекте постановления отмечается, что антимонопольный контроль допускается в отношении про­цедур, обязательность проведения которых прямо предусмотрена законом и введена в целях предупре­ждения и пресечения монополистической деятельности. Соответственно, иные торги, проведенные с нарушением положений, установленных законом, к сфере антимонопольного контроля по правилам ст. 17 Закона о защите конкуренции не относятся, что не исключает предъявления заинтересованными лицами исков о признании таких торгов и сделок недействительными.

Полномочия антимонопольных органов

В пунктах с 45 по 48 проекта постановления даны разъяснения, связанные с порядком реализации антимонопольным органом своих полномочий.

В частности, в п. 45 проекта постановления отмечается, что рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства по общему правилу осуществляется антимонопольным органом в соответствии с главой 9 Закона о защите конкуренции. В тех случаях, когда ФАС России и ее территориальные органы реализуют контрольно-надзорные функции в иных сферах, указанные правила не применяются, если это прямо не предусмотрено законом. Например, такой порядок рассмотрения дел не применяется при нарушении положений Закона о контрактной системе, Закона о закупках, за исключением случаев, когда имеются признаки нарушения ст. 17 Закона о защите конкуренции.

В пункте 46 проекта постановления даны значимые для судебной практики разъяснения, касающиеся порядка выдачи антимонопольным органом предупреждения.

По смыслу закона предупреждение должно содержать предварительную оценку действий лица на предмет наличия нарушений антимонопольного законодательства и предоставлять возможность лицу самостоятельно устранить допущенные нарушения. В связи с этим в предупреждении не могут устанавливаться факты нарушения антимонопольного законодательства и не должно указываться на применение мер государственного принуждения. В частности, на стадии выдачи предупреждения хозяйствующему субъекту не применяется предусмотренная подп. «к» п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции мера в виде перечисления в федеральный бюджет дохода, полученного в связи с предполагаемым нарушением антимонопольного законодательства.

Пункт 47 проекта постановления посвящен порядку выдачи предписания антимонопольным органом. В нем отмечено, что, согласно Закону о защите конкуренции, в предписании антимонопольного органа допустимо указание о применении мер, обязывающих хозяйствующий субъект или иное лицо изменить свое поведение на товарном рынке, в том числе поведение по отношению к иным участникам. Однако при этом антимонопольный орган не вправе в рамках своей компетенции разрешать гражданско-правовые споры хозяйствующих субъектов. В частности, он не уполномочен выносить предписание нарушителю об уплате контрагенту задолженности в определенном размере либо об обязанности возместить понесенные убытки.

В пункте 49 проекта постановления внимание судов обращается на то, что антимонопольным законодательством предусмотрена возможность использования заинтересованными лицами внесудебного порядка обжалования решений и (или) иных предписаний территориальных антимонопольных органов в коллегиальные органы ФАС России. Внесудебный порядок обжалования выступает дополнительной гарантией защиты прав и законных интересов хозяйствующих субъектов. В данном пункте отмечена допустимость восстановления пропущенного по уважительным причинам срока подачи жалобы в ФАС России. То есть Пленум ВС РФ предлагает признать допустимым восстановление срока, пропущенного по уважительным причинам, при внесудебном оспаривании. По мнению Т.В. Завьяловой, данное разъяснение призвано обеспечить эффективную защиту интересов соответствующих лиц.

Процессуальные особенности оспаривания ненормативных актов антимонопольных органов

Пункты с 50 по 57 проекта постановления посвящены процессуальным особенностям рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании ненормативных актов антимонопольных органов.

Так, в п. 50 констатируется, что по общему правилу решение и (или) предписание оспаривается в арбитражном суде по месту нахождения антимонопольных органов, принявших эти акты. Территориальная подсудность не меняется, если ФАС России оставила без изменения решение территориального антимонопольного органа.

Вместе с тем решение ФАС России, принятое по жалобе, может являться самостоятельным предметом оспаривания в суде по существу, если оно представляет собой новое решение. Решение ФАС России также может оспариваться отдельно по мотиву нарушения процедуры его принятия либо выхода коллегиального органа за пределы своих полномочий. В пункте 53 проекта постановления отмечается, что основанием для признания недействительным решения антимонопольного органа может являться несоблюдение установленного порядка рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, если допущенные нарушения являлись существенными. Существенность оценивается исходя из последствий возможного влияния допущенных нарушений на исход дела. В пункте 54 проекта постановления отмечается, что предписание антимонопольного органа может быть признано недействительным, если суд установит, что оно нарушает права заявителя, поскольку указанные в нем меры несоразмерны.

Реализация положений антимонопольного законодательства в гражданском обороте1

Антимонопольный орган вправе обращаться в арбитражный суд с исками о нарушении антимонопольного законодательства, и в п. 57 проекта постановления в связи с этим отмечается, что, обращаясь в арбитражный суд с соответствующим требованием, антимонопольный орган должен обосновать наличие публичного интереса в защите конкуренции. Лица, чьи права ущемлены в результате нарушения антимонопольного законодательства, вправе также самостоятельно обращаться с соответствующим иском в суд (п. 61 проекта постановления).

Заключительные положения

В связи с принятием новых разъяснений предлагается признать не подлежащими применению большинство положений постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 № 30 (п. 66 проекта постановления). Сохранят свое действие положения данного постановления, которые посвящены административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Кроме того, предлагается признать не подлежащим применению п. 16.2 постановления Пленума ВАС РФ от 17.02.2011 № 11, поскольку вопрос, которому посвящен данный пункт, нашел отражение в проекте постановления.

***

По результатам рассмотрения проекта постановления на Пленуме ВС РФ было принято решение о направлении его на доработку редакционной комиссии. О том, какие пункты будут отредактированы, узнаем, когда документ будет принят.

1 Пункты 57—65 проекта постановления.