С 1 июня 2007 года вступает в силу новый Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» (от 02.03.2007 № 25-ФЗ), который принципиально изменяет порядок регулирования работы местных чиновников.
Федеральный стандарт обеспечен
Сейчас действует Федеральный закон от 08.01.98 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», который устанавливает только общие положения относительно прохождения муниципальной службы. Основная нагрузка по регулированию этих вопросов до настоящего времени ложилась на региональные законы.
Новый Федеральный закон, по сути, лишил субъекты Федерации свободы действий по регламентации муниципальной службы. Теперь непосредственно на федеральном уровне определены основные права, обязанности, ограничения и запреты для муниципальных служащих, равно как и порядок поступления, прохождения и прекращения службы, вплоть до порядка ведения кадровой работы.
Для муниципальных служащих всей страны четко прописаны условия работы. С одной стороны, предъявляемые к ним требования ужесточаются, с другой — в большей мере обеспечиваются необходимые гарантии для эффективной деятельности.
Статус служащих определен
Ранее не было четкого определения, что такое должность муниципальной службы. Например, работающие на постоянной основе члены избирательной комиссии муниципального образования имеют особый статус, но ни к выборным должностям, ни к муниципальным служащим Закон не позволял их отнести. Также возникали споры и о том, являются ли муниципальными служащими работники аппаратов представительных органов и избирательных комиссий — ведь их работа сводится только к помощи коллегиальному органу, а не к осуществлению его полномочий.
Отныне все эти разногласия сняты. Новый Закон позволяет четко разграничить лиц, занимающих муниципальные должности, муниципальных служащих и работников, осуществляющих техническое обеспечение муниципальных органов.
Например, главы муниципальных образований (районов, поселений), депутаты, члены избирательных комиссий — не служащие. Они лица, занимающие муниципальные должности. Их полномочия ограничены определенным сроком, в течение которого они выполняют административные или политические функции. По служебной лестнице они в соответствии со своей квалификацией и результатами работы не передвигаются.
А муниципальные служащие — это чиновники, тот аппарат, который выполняет текущую работу в муниципальных органах (в том числе коллегиальных), который подбирается по профессиональному принципу и имеет право на продвижение на той же основе независимо от политической конъюнктуры.
Кроме того, вступающий в силу Закон определил и предельный возраст, до которого можно занимать муниципальную должность, — 65 лет. Поправка, предлагающая возрастной ценз 60 лет, при голосовании в Государственной Думе не прошла.
Конечно, во многих муниципалитетах необходимо кадровое омолаживание, поскольку нередко муниципальная служба оказывается прерогативой людей пожилого возраста. Однако, особенно в провинциальных сельских поселениях, заменить престарелых служащих некем.
Можно все, но по Закону
Муниципальные служащие традиционно не могли заниматься иной оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской или иной творческой деятельности. С 1 июня этот перечень будет расширен.
Все работники, за исключением главы местной администрации, теперь вправе выполнять другую оплачиваемую работу, но с соблюдением двух условий: предварительного письменного уведомления работодателя и отсутствия конфликта интересов с муниципальным органом, где проходит служба.
Например, юрист администрации города в выходные дни может за плату написать кому-то исковое заявление, оформить договорные отношения при условии, если об этом уведомит свое руководство и это не отразится на интересах муниципалитета. Он не вправе, скажем, представлять в суде сторону, обжалующую действия администрации, где он работает, или за плату готовить пакет документов на аренду городского имущества, который заявитель подает в муниципальный орган.
Интересные новеллы прописаны в ст. 12 Закона в плане обязанностей муниципального служащего. Он имеет право не исполнять неправомерное поручение, данное руководителем. Служащий обязан заявить начальнику о незаконности его требований и не уступать даже в том случае, если тот настаивает на своем.
Конечно, подчиненный должен обосновать со ссылками на законы и иные правовые акты, почему он считает незаконными требования руководителя. Даже в случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме муниципальный служащий обязан отказаться от его исполнения. Иначе руководитель и подчиненный понесут ответственность.
Квалификация гибче, а зарплата жестче
Закон № 25-ФЗ продемонстрировал интересный подход к квалификационным требованиям и порядку аттестации служащих. К настоящему моменту в региональном законотворчестве сложилась практика, согласно которой законом субъекта Федерации четко прописываются требования к образованию, опыту работы по специальности, стажу руководящей работы и муниципальной (государственной) службы.
Оказалось однако, что в регионах невозможно выработать безупречный стандарт, так как для большого города и для сельской глубинки вряд ли приемлемы единые требования к работникам. Сказываются и масштаб управления, и кадровый дефицит на местах.
Пункт 2 ст. 9 Закона № 25-ФЗ разрешил это противоречие: квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются теперь муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта РФ в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.
Аналогично и порядок аттестации муниципальных служащих утверждается муниципальным правовым актом в соответствии с типовым положением, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.
Еще один пункт коснулся зарплаты: Закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» сохранил за регионами право устанавливать предельный размер оплаты труда для служащих муниципальных образований, бюджеты которых дотируются субъектом Федерации.
Такого рода предельные нормативы введены в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» во многих регионах, дело теперь за дальнейшим совершенствованием методики их определения (с учетом среднего уровня заработной платы и прожиточного минимума, оплаты труда федеральных и региональных чиновников, масштаба управления).
Законодателям и практикам на местах еще предстоит серьезно поработать, чтобы заработная плата муниципальных служащих не была бы затратной и завышенной, но привлекала квалифицированные кадры и обеспечивала достойный уровень жизни.
Развитие экспериментальным путем
Глава Закона № 25-ФЗ посвящена новому институту — программам развития муниципальной службы. Они должны приниматься как на муниципальном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. В Законе четко прописано: и муниципалитет, и регион должны этим заниматься, вкладывать необходимые средства.
Еще один интересный момент вытекает, по-видимому, из административной реформы, которая проводится в России. Серьезный аспект этой реформы — ориентация работы государственных и муниципальных органов на конечный результат, в том числе через применение инноваций, и оценка работы также по результату.
Новый Закон предусматривает, что для повышения эффективности деятельности муниципальных органов и муниципальных служащих в отдельных органах могут проводиться эксперименты. Такого рода мероприятия видятся как составные части программ развития муниципальной службы, а порядок, условия и сроки проведения экспериментов устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (для региональных программ развития) и муниципальными правовыми актами (для местных программ).
Приведем такой пример: изменение условий оплаты труда — достаточно сложная задача как с кадровой, так и с организационно-правовой точки зрения, особенно если она затрагивает большое число людей. Новую систему, скажем усиливающую переменную составляющую зарплаты и ставящую доходы чиновника в зависимость от количественных (качественных) критериев, ввести сразу для всех служащих непросто, рискованно. А вот провести в отдельных подразделениях эксперимент, пересмотреть нормативы оплаты труда служащих и сделать вывод, как это работает, вполне возможно, и с 1 июня для этого есть правовые основания.
Кстати
Вступление в силу нового Федерального закона о муниципальной службе требует серьезной работы региональных властей по приведению в соответствие с ним законов субъектов Федерации, а от органов местного самоуправления — разработки серьезных муниципальных правовых актов в этой сфере, роль которых значительно возрастает. Надеемся, что уже до 1 июня текущего года большинство ответственных лиц справятся с этой задачей.