Современная система госуправления, сложившаяся в России, страдает фрагментарностью, нечеткостью постановки целей и вялым контролем их реализации. Преодолеть эти недостатки поможет система управления по результатам, которую, по оценкам экспертного сообщества, можно внедрить в нашей стране уже в ближайшие годы. Главное при этом не создать новые бюрократические барьеры, которые придется убирать в ходе следующей реформы.
Стабильный экономический рост последних лет создал предпосылки для формирования в нашей стране современной системы государственного управления по результатам, учитывающей особенности рыночной экономики и позволяющей державе полноценно выполнять свои публичные функции.
Наиболее известным является определение этой системы, принятое в Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР): «Управленческий цикл, в рамках которого определяются целевые значения в области эффективности и результативности; менеджеры обладают возможностями для их достижения; проводится измерение и отчет о достигнутых результатах, а затем эта информация используется при решениях о финансировании, структуре, функционировании программ, а также при решениях о поощрении и санкциях».
Сформировавшаяся в России на сегодняшний день система госуправления при всей внешней стройности носит несколько фрагментарный характер и не охватывает полностью все важнейшие аспекты развития страны. Причем «белые пятна» виднеются именно в тех видах деятельности, которые, безусловно, относятся к публичным функциям государства.
Для преодоления этих противоречий аналитики ЦСР, ЦЭФК и ВШЭ считают необходимым создать комплексную автоматизированную систему ведомственного, межведомственного и меж- уровнего (по этажам власти) стратегического и бюджетного планирования. Ее основой должны стать доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДы) органов власти всех уровней (как отраслевых, так и региональных).
Для этого потребуется сформировать единую методику подготовки докладов, определив перечень плановых показателей для каждого уровня, включая муниципальный. Одновременно предстоит внести изменения в Бюджетный кодекс. Четко выстроенной системе целей органов власти должна соответствовать программно-целевая классификация статей бюджетных расходов, которая позволит обеспечить финансовыми средствами решение поставленных задач.
Целесообразно также провести сплошную инвентаризацию целевых программ, число которых последние годы значительно увеличилось (национальные проекты, ФЦП, ВЦП, РЦП). А затем сделать их рейтинговую оценку и отобрать реально работающие. Новые же бюджетные программы нужно формировать на основе единой методики, органично вписав их в автоматизированную систему планирования.
Кроме того, ученые считают важным создать систему управленческой отчетности и анализа выполнения поставленных целей. Завершить эту конструкцию должна подсистема стимулирования (наказания) работников госаппарата за достижение (срыв) запланированных результатов во всех эшелонах власти, включая Правительство.
Эксперты уже разработали «дорожную карту» внедрения системы госуправления по результатам. В ней выделены этапы ее введения по годам в среднесрочной перспективе и по этажам власти.
При всей привлекательности построения такой целостной системы управления ее практическое внедрение неизбежно столкнется с рядом трудностей.
Непонятно, какой госорган будет отвечать за систему комплексного автоматизированного планирования. Сегодня МЭРТ занимается прогнозированием социально-экономического развития, включая разработку целевых программ, а Минфин — бюджетным планированием. Причем оба ведомства конкурируют за право распоряжаться государственными средствами.
Другая возможная трудность заключается в излишней регламентации деятельности органов власти. На эту опасность указывают уже на стадии предварительных дискуссий многие эксперты. Например, в Петербурге была сделана попытка внедрить систему оценки социального развития города, включающую 580 показателей (для сравнения — в европейских странах их количество составляет около 100). В конце концов число параметров пришлось значительно сократить.
Для такой огромной страны, как Россия, невозможно использовать единые региональные показатели социально-экономического развития. Специфика субъектов Федерации слишком велика, а особенностям муниципальных образований несть числа, под одну гребенку всех не причешешь.
Но самая главная опасность при создании такой системы управления с обилием плановых и отчетных показателей состоит в усилении бюрократических барьеров, которые придется перепрыгивать как гражданам, так и бизнесу.
Для борьбы с этой проблемой, к примеру, в Бельгии создана Служба административного упрощения. Она рассчитывает специальный индекс Кафки — символ безумного ужаса, который испытывает простой человек при встрече с бюрократической машиной, — применительно к нормативным актам госорганов. За 2004—2005 гг. эта служба сумела отменить свыше 170 регулирующих документов, что позволило сократить издержки бизнеса на 25% (на сумму 1,7 млрд евро).
Жаль, что никто не пробовал рассчитать индекс Кафки для нормативных документов, регулирующих жизнь россиян. Ужас наших сограждан наверняка превзошел бы показатели тихой Бельгии. А вот кто будет выступать в роли Службы упрощения, пока совершенно не ясно.
Мнение
АНДРЕЙ БЛОХИН, ИНСТИТУТ НАРОДНОХОЗЯЙСТВЕННОГО ПРОГНОЗИРОВАНИЯ:
— Мы все силы прилагаем к тому, чтобы процесс внедрения управления по результатам приобрел все большую публичность, чтобы выстраивались обратные связи. Если это не станет инструментом общественного диалога, то так и будет виртуальной игрой. Пока все институты гражданского общества, включая организации бизнеса, комитеты солдатских матерей и т.д., не будут выдвигать свои требования об изменении формулировок целей и задач конкретных министерств и ведомств, это будет упражнением умов, а не реальным бюджетным процессом.
ЛЕОНИД ЛИМОНОВ, «ЛЕОНТЬЕВСКИЙ ЦЕНТР»:
— На уровне стратегического планирования действительно очень важно участие гражданского общества, важно нащупать ключевые, основные проблемы, мешающие повышению благосостояния, конкурентоспособности, развитию. И вокруг этих проблем, видимо, обсуждая эти проблемы, нужно формулировать основные приоритеты.
А вот целевые программы в рамках перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, должны строиться как ответ на эти проблемы, т.е. они должны соответствовать этим выбранным приоритетам. И уже целевые программы могут содержать достаточно четкие показатели результативности и требуемого финансирования под них.
АНДРЕЙ КЛИМЕНКО, ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ — ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ:
— Действительно, надо найти формы и язык взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества. Может быть, «ОПОРА», «Деловая Россия» не готовы разговаривать по поводу показателей для конкретных органов, но они охотно и очень активно разговаривают, например, по поводу административных регламентов. А это разве не управление по результатам? Там те же самые конкретные цифры — показатели времени и качества, они все там зафиксированы. И представители бизнес-сообщества с огромным удовольствием их обсуждают, поскольку они чувствуют, с какого бока их здесь «припекает». А конечные показатели их, видимо, особенно не трогают.