Ежегодно в России рассматриваются десятки миллионов административных дел: налоговые правонарушения, административные нарушения в области дорожного движения, нарушения антимонопольного законодательства и др. Шансы защитить права лиц, подозреваемых в совершении административного правонарушения, невелики. С какими проблемами могут столкнуться граждане и юрлица, если им придется защищать свои права в таких спорах?
По мнению уполномоченного по правам человека при Президенте РФ Владимира Лукина, рассмотрение российскими судами административных дел и принятие решений по ним не имеют ничего общего с судебной реформой, проводимой в стране. Объясняется это отсутствием состязательности сторон при разрешении административного спора. Изменить ситуацию можно, приняв Административный процессуальный кодекс РФ1. Но и этого недостаточно. Многие мировые судьи (как и их коллеги из арбитража) перегружены работой. По данным советника Президента РФ Вениамина Яковлева, нагрузка на некоторых судебных участках превышает научно обоснованную в 8—10 раз. В этой ситуации остро востребованы досудебные и внесудебные процедуры, которые помогут существенно сократить количество дел.
Суровые правила
Основополагающие принципы правосудия заключаются в презумпции невиновности, состязательности и равноправии сторон. Легко ли их реализовать? Например, не более 1% административных правонарушений в области дорожного движения разрешается в пользу водителей2. Неужели инспекторы ГИБДД всегда правы, а водители — нет?
Рассмотрим ситуацию. Водитель Алексей спешил на дачу. Как только он свернул в сторону железнодорожного переезда, ему в глаза брызнули лучи солнца. Подъехав к железнодорожному полотну, Алексей услышал резкий звонок прямо над ухом. Еще немного — и автомобиль заблокируют заградительные устройства и шлагбаум. Проявив хладнокровие, Алексей миновал переезд и остановил автомобиль в ожидании инспектора ГИБДД.
Инспектор инкриминировал Алексею нарушение правил движения: пересечение железнодорожного пути при закрывающемся шлагбауме и запрещающем сигнале светофора (ст. 12.10 Кодекса об административных правонарушениях РФ). Никакие возражения Алексея и апеллирование к здравому смыслу инспектора не принимались во внимание. «Все это вы объясните в суде. Дело назначено на среду, 9.00» — сообщил инспектор. Протокол он составил без понятых. Инспектор (в данном случае должностное лицо) посчитал, что Алексей (лицо, в отношении которого ведется производство по делу) нарушил ст. 15.3 Правил дорожного движения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 23.10.93 № 1090 (далее — Правила). Алексей рисковал лишиться водительских прав. Впрочем, если ему «сильно повезет», как выразился инспектор, он отделается штрафом — 500 руб.
Протокол был направлен в мировой суд. Явившись на заседание и отстояв три часа в очереди (отстояв в буквальном смысле — свободных мест в переполненных коридорах суда не оказалось), Алексей пояснил судье, что переезд находится на возвышенности, а светофор расположен так, что слепящие лучи солнца не позволяют увидеть красный свет. Это подтверждалось фотографиями, приобщенными к возражениям ответчика (ст. 26.6 КоАП РФ). По совету юриста Алексей возразил относительно протокола: должностное лицо не указало, в чем конкретно состоит административное правонарушение — в выезде на железнодорожный переезд при закрытом (закрывающемся) шлагбауме или при запрещающем сигнале светофора? Ведь ст. 28.2 КоАП РФ требует конкретного описания места, времени и события правонарушения. Вспомним презумпцию невиновности (ст. 1.5 КоАП РФ)!
Промедление смерти подобно
Главная идея в защите прав Алексея заключалась в следующем. В целях общественной безопасности в это время суток, с учетом слепящего солнца, звуковой сигнал автоинспектор должен подавать с таким расчетом, чтобы водитель смог соблюсти требования ст. 15.4 Правил — остановиться не ближе пяти метров от шлагбаума, а при отсутствии такового — не менее чем за десять метров до ближайшего рельса. Между тем сигнал раздался непосредственно над головой Алексея и резкая остановка автомобиля могла привести к блокированию железнодорожного пути и созданию аварийной ситуации.
При таких обстоятельствах действия Алексея по скорейшему пересечению железнодорожного переезда следует квалифицировать как совершенные в состоянии крайней необходимости (подп. 3 п. 1 ст. 24.5 КоАП РФ). При отсутствии предупредительного сигнала светофора промедление или растерянность водителя стоили бы ему жизни. Это могли бы подтвердить свидетели или понятые (ст. 25.6 и 25.7 КоАП РФ), но их инспектор не привлек, соответствующие мотивы в протоколе также не были изложены. Согласно п. 3 ст. 24.5 КоАП РФ действия лица, в отношении которого ведется производство по делу, совершенные в состоянии крайней необходимости, исключают производство по этому делу. Таким образом, данное производство по делу не может быть начато, а начатое подлежит прекращению (ст. 24.5 и 28.9 КоАП РФ).
Алексей в свою очередь попросил признать протокол об административном правонарушении недействительным (незаконным). В итоге утомленный большим количеством дел судья предложил Алексею ограничиться штрафом в 500 руб., на что тот с радостью согласился.
Заметим, что виновность Алексея в изложенной ситуации не доказана в силу ст. 1.5 КоАП РФ.
обратите внимание
В 2009 г. арбитражными судами РФ было рассмотрено 1 409 503 дела. Из них 567 699 — возникших из административных правоотношений, что на 20,2% больше, чем в 2008 г. О привлечении к административной ответственности было рассмотрено 40 886 дел; наложены штрафы на сумму свыше 281 млн руб. Оспариванию подверглись 45 587 решений административных органов о привлечении к административной ответственности.
Без вины виноватые
В данном случае действовать должен был инспектор. Он обязан был позаботиться о свидетелях правонарушения, присутствии понятых при составлении протокола, фотографиях с места нарушения правил дорожного движения (причем представить точную карту, а не безобразный эскиз, из которого сложно что-либо понять). Однако вспомним, что лишь 1% административных правонарушений в области дорожного движения разрешается в пользу водителей! Даже когда дело касается действий в состоянии крайней необходимости, вопросов жизни и смерти — словом, в ситуации очевидной невиновности граждане отдадут предпочтение не лишению водительских прав, а небольшому штрафу, тем более после трехчасовой очереди к судье.
Кстати, в интересах общественной безопасности почему бы инспектору ГИБДД стоять не позади железнодорожного переезда, а перед ним и взять на себя функции регулировщика движения? Почему бы ему не предупреждать о приближении поезда, если сигнал светофора блокирован?
обратите внимание
Госдума приняла во втором чтении поправки в ст. 37.2 КоАП РФ, уточняющие порядок лишения водительских прав. Теперь водители будут обязаны сдать удостоверение в ГИБДД в течение трех дней после вступления в силу постановления суда. Если водитель продолжит ездить с удостоверением, ему грозит административный арест на 15 суток3.
Новое — это хорошо забытое старое. Полтора десятка лет назад в постановлении Конституционного суда РФ от 17.12.96 № 20-П был сделан вывод о недопустимости внесудебного списания штрафа с граждан. Обязательное условие для привлечения налогоплательщика к ответственности — его вина в форме умысла или неосторожности.
Из статьи 110 Налогового кодекса РФ следует, что нарушение признается совершенным по неосторожности лишь тогда, когда лицо могло осознавать противоправный характер своих действий. Значит, если законодатель не выполнил установленное им же в п. 6 ст. 3 НК РФ правило, что акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы так, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить, не может быть и речи о том, что налогоплательщик мог осознавать нарушение предписаний закона. Налоговые органы, опровергая в конкретных случаях презумпцию невиновности налогоплательщика, обязаны прежде всего доказать, что тот мог осознавать факт нарушения закона4.
Заметим, что треть нагрузки судов общей юрисдикции по административным делам составляют штрафы, взимаемые с физических лиц. Это миллионы дел, миллионы килограммов бумаг. Президент РФ Дмитрий Медведев согласен с тем, что передача налоговикам права взимать с граждан сборы, пени и штрафы облегчит работу судам, но предлагает делать это осторожно5.
обратите внимание
По словам гендиректора судебного департамента при Верховном суде РФ Александра Гусева, под хранилище 160 млн судебных дел выделено 300 000 кв. м офисных помещений6, или площадь, эквивалентная 45 футбольным полям.
Экс-председатель ВАС РФ советник Президента РФ Вениамин Яковлев полагает, что дело не в судоустройстве, а в судопроизводстве. В качестве примера он приводит опыт Германии и Франции, где организованы специальные подразделения по разрешению споров гражданина с государством за счет досудебных процедур. Эффективность такого способа демонстрирует практика досудебного разрешения налоговых разногласий: в Германии на этой стадии решается 95% споров, во Франции — 97%. В. Яковлев ратует за создание в судах специальных коллегий. Нормы о том, что бремя доказывания вины гражданина лежит на госорганах, следует прописывать не в новых, а в действующих документах. Например, в Гражданском процессуальном кодексе РФ. Процедуры обеспечения доказательств при помощи технических средств необходимо сделать более эффективными. «Делать это надо не в суде — там уже поздно, а при фиксации административного правонарушения», — считает советник президента.
По следам «Хромой лошади»
Трудно переоценить, какое значение для социума имеют резонансные дела и прецеденты, высвечивающие острые социальные проблемы, в целом типичные, но благополучно игнорируемые. Такие, например, как пожар в ночном клубе «Хромая лошадь», унесший десятки жизней и изменивший судьбы сотен людей.
Незадолго до этой трагедии инспектор государственного пожарного надзора города N вынес очередное постановление о наложении административного штрафа. К слову, этим постановлением он продолжил серию типичных протоколов о взимании штрафов с арендаторов офисных помещений в доме культуры. Инспектор знал, что никакой арендатор не сможет дать внятный ответ на вопрос о перепланировке здания и изменении его функционального назначения. Для особо упрямых он заготовил аргумент об отсутствии отдельного входа в офис (особенно на втором и следующих этажах) и противопожарной перегородки, разделяющей помещения разного класса опасности (там культура, а здесь бизнес — это две большие разницы!). Арендаторы послушно платили. Впрочем, даже в такой ситуации у них был выбор: 1000 руб. с руководителя либо 5000 руб. с организации.Подобно Алексею, с радостью уплатившему штраф вместо лишения водительских прав, арендаторы не спорили, и инспектор был доволен: показатели борьбы в области противопожарной безопасности он легко перевыполнял, даже не обследуя чердаки, подвалы и промышленные объекты (просто ходил по коридорам дома культуры и собирал тысячные).
Этой «чинной и благородной работе» попытался воспрепятствовать «неправильный» арендатор, посчитавший постановление инспектора необоснованным, а возложение обязанности по уплате штрафа — незаконным.
Согласно ч. 1 ст. 38 Федерального закона от 21.12.94 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее — Закон о пожарной безопасности) ответственность за нарушение требований пожарной безопасности несут собственники имущества, а также лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.
В силу п. 38 Правил пожарной безопасности Российской Федерации (ППБ 01-03) от 18.06.2003, утвержденных приказом Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, «при перепланировке зданий и помещений, изменении их функционального назначения или установке нового технологического оборудования должны применяться действующие нормативные документы в соответствии с новым назначением этих зданий или помещений. При аренде помещений арендаторами должны выполняться противопожарные требования норм для данного типа зданий». Получается, что ответственность за нарушение правил пожарной безопасности возлагается на лицо, владеющее, пользующееся или распоряжающееся имуществом на законных основаниях. Таковым может быть как арендодатель, так и арендатор.
Инспектор в ходе проверки не изучал договор аренды, план помещения, устав арендатора. Подтверждение тому — пустые поля акта проверки . Налицо нарушение ст. 26.2 и 26.7 КоАП РФ. Не запрашивал он и объяснения с лиц, представляющих интересы арендатора и арендодателя согласно п. 3 того же акта (нарушена ст. 26.3 КоАП РФ).
Была ли перепланировка?
Вывод инспектора о перепланировке здания и изменении его функционального назначения не соответствовал действительности. Поскольку правовая дефиниция «функциональное назначение» в Правилах и Законе о пожарной безопасности не определены, необходимо раскрыть это понятие в акте проверки со ссылкой на закон, например, по аналогии — на ст. 36 Жилищного кодекса РФ. Из указанной нормы следует возможное функциональное назначение помещений в доме: межквартирные лестничные площадки, лестницы, лифты, лифтовые и иные шахты, коридоры, технические этажи, чердаки, подвалы... крыши...
С позиции Закона о пожарной безопасности существенную роль играют лишь такие изменения функционального назначения помещения, которые изменяют класс пожарной безопасности. До вынесения обжалуемого предписания инспектор должен был указать в акте:
а) какие именно изменения произошли в функциональном назначении помещения;
б) как они повлияли на изменение класса пожарной безопасности.
Поскольку обжалуемое постановление вменяет арендатору определенные обязанности, оно является ненормативным актом и должно соответствовать закону. Кроме того, при обжаловании ненормативного акта доказывание его соответствия закону возлагается на лицо, принявшее этот акт.
В силу изложенного инспектор неправильно применил ст. 20.4 КоАП РФ, наличие административного правонарушения не доказано (ст. 26.1 КоАП РФ), виновность арендатора в совершении правонарушения не исследована (п. 4 ст. 26.1 КоАП РФ). Между тем никакие доказательства согласно ст. 26.1 КоАП РФ не могут иметь заранее установленную силу. А в соответствии с п. 4 ст. 1.5 КоАП неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в его пользу.
Арендатор (подобно Пану Гималайскому из «Кабачка 13 стульев», вынужденному доказывать, что он не верблюд) представил на судебном заседании справку, что он не имел технологического оборудования, а также производственных и складских помещений, сварочных работ не проводил, твердых горючих веществ, газов, материалов и легковоспламеняющихся жидкостей не использовал и т.п. Он представил фотографии, свидетельствующие о том, что решетка на окне в арендуемом им помещении свободно открывается на улицу и проникнуть в здание через это окно пожарный способен в полной экипировке. Это сыграло решающую роль: суд признал постановление инспектора незаконным и отменил его.
обратите внимание
Учиться оспаривать незаконные постановления инспекторов, а также изучать технологии доказывания своей невиновности по административным делам нелишне уже в старших классах школы, хотя бы факультативно. Это несколько «остудит пыл» пожарных и прочих инспекторов, поможет им сосредоточиться на выполнении своих основных функций. Торжество закона — это сохраненные жизни людей.
Об антимонопольным законодательстве и сроках
Чем сложнее и специфичнее спор, тем меньше шансов у лица, подозреваемого в административном правонарушении, доказать в суде невиновность.
Согласно ст. 2.4 КоАП РФ в случае признания юридического лица, занимающего доминирующее положение на рынке, нарушителем антимонопольного законодательства к ответственности привлекается и его руководитель: «ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей». Поскольку должностными обязанностями и уставом организации предусмотрено соблюдение законов, в частности антимонопольного законодательства, привлечь руководителя к ответственности, как говорится, дело техники.
Приведем пример. Российская гидрометеорологическая служба получила серию предписаний Федеральной антимонопольной службы, случайно попав в реестр субъектов, занимающих доминирующее положение на товарном рынке. Центр метеорологии города С. прибегнул к активной защите своих прав и критике проведенных исследований рынка, во многом справедливой. Руководитель центра подавал жалобы, апелляции и кассации в арбитражный суд, требуя признать недействительным решение ФАС России о привлечении возглавляемого им центра к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.
В пылу баталий ФАС России привлекла к ответственности руководителя центра спустя почти год после вынесения постановления против возглавляемой им организации. Пропуск срока — важнейший аргумент в защиту руководителя. Статья 19.5 КоАП РФ предусматривает ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа, осуществляющего государственный надзор. Довод руководителя центра о применении двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ) был основан на квалификации административного правонарушения (п. 2.2 ст. 19.5 КоАП РФ) как правонарушения против порядка управления.
По мнению ФАС России, неисполнение предписания антимонопольного органа уже нарушение антимонопольного законодательства. В этом его поддержал суд, поставивший знак тождества между правонарушениями ст. 19.5 (невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор) и ст. 14 .31 КоАП РФ (злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке), хотя это два разных правонарушения. Не случайно первое предусмотрено главой 19, а второе — главой 14 КоАП РФ. Налицо грубое противоречие принципа однократности наказания (п. 5 ст. 4.1 КоАП РФ) принципу относимости и допустимости доказательств (ст. 26.1 и 26.2 КоАП РФ).
К сожалению, суд общей юрисдикции неправильно истолковал понятие «преюдициальный факт», полагая, что выводы в решении арбитражного суда по спору между центром и ФАС России автоматически устанавливали виновность руководителя центра. Суд неверно истолковал п. 4 ст. 51 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (далее — Закон о защите конкуренции).
В действительности п. 4 ст. 51 Закона о защите конкуренции следует толковать как недопустимость частичного исполнения предписания либо уклонение от его исполнения в установленный срок. Данная норма гласит: предписание считается только тогда исполненным, когда оно исполнено в полном объеме в установленный срок, а все иные способы исполнения являются недопустимыми (продолжают квалифицироваться как нарушение).
В обоснование такого толкования можно сослаться на правовую дефиницию антимонопольного законодательства (ст. 2 Закона о защите конкуренции). За нарушение антимонопольного законодательства предусмотрена уголовная (ст. 178 и 180 УК РФ), административная (ст. 14.3, 14.10, 14.31—14.34 КоАП РФ) и гражданско-правовая ответственность (ст. 1252 ГК РФ и др.). Поэтому одной констатации, что имело место нарушение антимонопольного законодательства, недостаточно для привлечения руководителя центра к ответственности. В рассматриваемом деле необходимо было доказать, что в силу п. 1.5 КоАП РФ за инкриминируемое правонарушение предусмотрена ответственность со ссылкой на норму КоАП РФ. Исчерпывающий перечень норм, предусматривающих административную ответственность за нарушение антимонопольного законодательства, приведен в главе 14 КоАП РФ. В ней содержится перечень административных правонарушений в области предпринимательской деятельности. Заметим, что согласно международному законодательству добросовестная конкуренция — залог честных обычаев в промышленных и торговых делах7.
Неисполнение предписания антимонопольного органа является правонарушением против порядка управления (глава 19 КоАП РФ) только в тех случаях, которые перечислены в п. 2.1—2.6 и п. 3 ст. 19.5 КоАП РФ. Например, за неисполнение предписания антимонопольного органа, обязывающего недобросовестного конкурента прекратить использование товарного знака, ответственность не предусмотрена. Для сравнения: за неисполнение предписания антимонопольного органа за нарушение законодательства РФ о рекламе ответственность предусмотрена (п. 2.4 ст. 19.5 КоАП РФ).
Из примененных доводов следует, что суд неверно истолковал п. 4 ст. 51 Закона о защите конкуренции, неправильно применил ч. 1 ст. 4.5 и ст. 19.5 КоАП РФ. Если бы любое неисполнение предписания антимонопольного органа рассматривалось как нарушение антимонопольного законодательства, такие нарушения, как непредставление сведений о госзакупках (ст. 19.7.2 КоАП РФ) либо представление заведомо ложных сведений о своей деятельности субъектами естественных монополий (19.8.1 КоАП РФ), также считались бы нарушением антимонопольного законодательства. Однако такой вывод противоречит КоАП РФ.
В рассматриваемой ситуации, как и в случае с водителем Алексеем, суд пошел по «карающему пути»: оставил постановление о наложении штрафа в силе.
По мнению В. Лукина, административное судопроизводство — последняя из процедур, которой не коснулась проводимая в стране судебная реформа.
Заметим, что рассмотрение административного дела — процесс трудоемкий и длительный. В случае с руководителем центра судья был вынужден втиснуть многочасовой административный спор между двумя уголовными делами сверх расписания. Уместно ли при таких нагрузках говорить о качестве государственной услуги? Вот почему в условиях дефицита времени суды предпочитают на всякий случай применить санкции за нарушение административного законодательства — ведь сама судебная статистика работает в пользу этого. Любой здравомыслящий судья не пожелает отмены принятого судебного акта. Из сказки «Двенадцать месяцев» читатель помнит, что слово «каз-нить» состоит всего из двух слогов в отличие от длинного и сложного «по-ми-ло-вать».
1 См.: Новиков В. Без права на равноправие www.rian.ru/pravo_analysis/20100126/206302712.html.
2 Председатель Мосгорсуда Ольга Егорова «Российской газете» (2009, 26 авг.).
3 Буранов И. Водители будут сами лишать себя прав. Кто не успеет за 3 дня, сядет на 15 суток //Коммерсантъ. 2010. 10 июня. № 103 (4403).
4 Доклад В.Д. Зорькина «Налоговое право и практика Конституционного суда РФ» на международной научно-практической конференции 14 апреля 2006 г. см. ww.ksrf.ru/News/Speech/Pages/ViewItem.aspx?ParamId=17.
5 Граник И., Плешанова О., Хамраев В. Суды уходят от налогов. Дмитрий Медведев готов избавить их от миллионов гражданских дел о взыскании // Коммерсантъ. 2010. 3 июня. № 98 (4398).
6 Корня А., Письменная Е. Суд не по карману // Ведомости. 2010. 24 мая. № 92 (2610).
7 Статья 10.bis Конвенции по охране промышленной собственности (заключена в Париже 20.03.83) (в редакции от 02.10.79).