Анализ финансовой выгоды — ключ к информированным решениям государства в проектах ГЧП

Партнерство государства и частного бизнеса становится эффективным способом решения инфраструктурных задач, входящих в зону ответственности государства. Государственно-частное партнерство (ГЧП) — инновационный механизм привлечения средств частных инвесторов. Исследования в области применения ГЧП свидетельствуют о его широком распространении в разных отраслях мировой экономики. При этом многие важнейшие аспекты подготовки и оценки проектов ГЧП остаются неопределенными. В их числе анализ финансовой выгоды. О том, что он представляет и с какими трудностями столкнется специалист, решивший провести его в российских условиях, и пойдет речь.

Основной целью ГЧП-проекта является перераспределение рисков той стороне, которая наиболее эффективно сможет ими управлять. В ГЧП-схеме цель государственного партнерства — передача оптимального объема рисков частному сектору. При оптимальном распределении рисков каждая из сторон принимает на себя те, с которыми лучше всего может справиться. В терминах «риск — доходность» вложения в ГЧП можно сравнить другими видами вложений.

В итоге достигается баланс, при котором общая стоимость проекта с учетом вклада каждой из сторон ГЧП-контракта ниже, чем когда все риски несет одна сторона (за счет снижения их стоимости). Этот принцип лежит в основе определения необходимости реализации проекта в форме ГЧП и называется анализом финансовой выгоды.

Финансовая выгода (value for money) может быть определена на основе анализа финансовой осуществимости проекта и рисков при различных вариантах его реализации. Анализ представляет собой сравнение двух вариантов реализации проекта: с полностью государственным финансированием и с участием частного сектора плюс поправка на риски.

Понятие финансовой выгоды основано на следующих предпосылках.

1. Проекты, осуществляемые в рамках ГЧП, по сравнению с государственными инвестициями должны обеспечивать такую же или более высокую эффективность вложений. Следовательно, необходимо выработать базовый сценарий государственного финансирования для проведения сравнений и оценки преимуществ варианта ГЧП.

2. Преимущества должны быть прозрачны и измеримы, например:

• сокращение сроков реализации (фискальные ограничения);
• меньшие совокупные долгосрочные затраты на проект (жизненный цикл);
• повышение уровня предоставления услуг (по стоимости, эффективности, качеству).

3. Ключ к повышению финансовой выгоды лежит в адекватном распределении рисков.

Чтобы лучше понять характер и цели анализа финансовой выгоды, применяемого при разработке и оценке проектов ГЧП, надо обратиться к основополагающему принципу государственно-частного партнерства.

обратите внимание

Основной задачей проведения анализа и моделирования проекта ГЧП на стадии подготовки к реализации и разработке структуры является достижение баланса между величиной финансовой выгоды для государства и стоимостью проекта, а также оптимального распределения рисков между государством и частным сектором при условии доступности ресурсов, технологий и знаний у предполагаемых участников.

Финансовая выгода — это оптимальная комбинация полной стоимости проекта за весь жизненный цикл и качества услуг, соответствующего требованиям пользователей. Она сопоставляется с финансовыми возможностями государства.

При анализе финансовой выгоды ГЧП-проекта учитываются следующие критерии:

• объем услуг или продукции, предоставляемых по контракту ГЧП, в соответствии с требуемыми критериями качества и доступности для конечных пользователей. Оценка зависит от целей и задач государства в каждом случае. Как правило, данный критерий является фиксированным и определяется потребностью государства в получении определенного набора и объема услуг в течение срока контракта;
• стоимость активов в течение срока жизни проекта. Данный критерий оценивается с точки зрения минимизации затрат. Стоимость активов при этом включает не только объемы инвестиций, но и затраты на поддержание, ремонт и эксплуатацию в течение всего срока жизни проекта, а также операционные затраты, в том числе связанные с оплатой услуг оператора (то есть учитывается его прибыль);
• степень интеграции или объем ответственности за реализацию проекта, передаваемый частному партнеру. Оценка по данному критерию основана на увеличении объема ответственности, передаваемой частному партнеру, или повышении степени интеграции. Такой подход основан прежде всего на предпосылке о стимулировании снижения рисков на стадии проектирования и строительства. То есть когда один и тот же инвестор-оператор отвечает за эксплуатационную (операционную) стадию, проектирование и строительство. В этом случае наиболее вероятно, что он будет стремиться избежать ошибок при проектировании или брака при строительстве. Подобные нарушения приведут к дополнительному капитальному ремонту или увеличению эксплуатационных расходов, что негативно скажется на коммерческой эффективности операционной деятельности инвестора;
• инновационность. Критерий направлен главным образом на внедрение более эффективных технологий с точки зрения энергосбережения, влияния на окружающую среду и т.д. Количественные показатели используются в тех случаях, когда эффект от использования инноваций в проекте можно точно оценить;
• конкуренция. Использование критерия основано на предположении, что больший уровень конкуренции приводит к повышению эффективности экономических агентов. Соответственно критерий рассматривается как на стадии конкурса среди заинтересованных инвесторов (для отбора лучшего предложения), так и на стадии операционной деятельности проекта, когда он усиливает конкуренцию в отрасли (в том числе конкурирует с государственными операторами) и тем самым ведет к повышению эффективности и качества социальных услуг;
• эффект экономии от масштаба. Оценивается как с точки зрения прямой экономии от масштаба проекта, выраженной в снижении стоимости за период реализации (жизненного цикла), так и с точки зрения соотношения объема затрат государства на подготовку проекта к реализации и его полной стоимости. Ввиду сложности структуры проектов ГЧП и высоких требований к надежности вложений в долгосрочном периоде подготовка проекта к реализации является дорогостоящим процессом. Обычно затраты на подготовку составляют от 0,2 до 4% капитальных затрат. Данная зависимость является прямой до определенного предела: стоимость подготовки любого проекта ГЧП практически никогда не бывает меньше 1—2 млн долл. Для улучшения соотношения между стоимостью подготовки и полной стоимостью проекта зачастую предпринимаются попытки объединения нескольких проектов в пакет для передачи единому инвестору по контракту;
• объем частного капитала, подверженного риску в связи с эксплуатационными требованиями контракта в долгосрочном периоде. Данный критерий отражает стремление государства обеспечить устойчивость проекта в долгосрочном периоде с точки зрения требований, предъявляемых к качеству и доступности производимых проектом продуктов и услуг, зафиксированных в контракте. Как правило, для обеспечения исполнения требований применяется система поощрений и штрафных санкций, влияющая на доходы частного партнера. Чем больше объем капитала, подверженного данным рискам, тем наиболее вероятно стремление оператора соблюдать установленные требования и тем выше оценка данного критерия;
• передача риска. В зависимости от отраслевой специфики и возможностей частного бизнеса разные потенциальные партнеры обладают различной способностью брать на себя проектные риски. При оценке по данному критерию нужно ответить на три основных вопроса:
• необходимо ли повышать эффективность управления рисками, связанными с проектом;
• можно ли передать необходимый объем рисков частному сектору;
• какой из потенциальных частных партнеров в состоянии справиться с наибольшим объемом рисков?

обратите внимание

Этот подход основан на сравнении базового варианта реализации проекта, полностью осуществляемой государством (PSC), и предполагаемого варианта на принципах ГЧП на основе показателя чистой приведенной стоимости затрат на реализацию. В последнее время рекомендации по оценке финансовой выгоды смещаются в сторону сравнения различных вариантов и схем реализации проекта на основе ГЧП. Цель — определить оптимальное соотношение финансовой выгоды и расходов государства на оплату услуг частного партнера при условии предварительного выбора реализации по пути ГЧП на основе ранее проведенного анализа факторов, определяющих финансовую выгоду.

В основе сравнения лежит определение чистой приведенной стоимости двух вариантов реализации проекта за период, соответствующий полному жизненному циклу. Если чистая приведенная стоимость затрат на реализацию проекта на основе ГЧП меньше аналогичного показателя базового варианта, ГЧП имеет смысл для государства. При этом разница между стоимостью базового варианта и ГЧП фактически определяет размер финансовой выгоды.

При расчете учитывается полная стоимость проекта за весь жизненный цикл с поправкой на риск, объем и качество услуг, соответствующие требованиям пользователей.

Базовый вариант реализации проекта — PSC (Public Sector Comparator) строится на основе объема услуг, которые необходимо оказать населению в течение конкретного периода. При определении временного горизонта используется предположение о возможных разумных сроках заключения контракта ГЧП для получения сопоставимых данных (превышение необходимых сроков над максимально возможными может послужить основанием отказа от ГЧП). После этого проводится оценка затрат на проектирование, строительство и эксплуатацию объектов инфраструктуры. Важнейшими факторами являются учет и оценка рисков, связанных с проектом, поскольку стоимость отдельных рисков для государства и частного сектора может быть различной. Стоимость проекта (включая риски) оценивается с использованием данных об аналогичных проектах, осуществленных государством.

Стоимость варианта реализации проекта путем ГЧП оценивается в первую очередь исходя из предположений о возможном объеме рисков, передаваемых частному партнеру. Она определяется на основе доступных данных об аналогичных проектах ГЧП или о реализации отдельных элементов проекта частным сектором, а также на основе предположений о требуемом размере вознаграждения за оказание услуг частным сектором. В случаях, когда необходимые исторические данные отсутствуют, проводятся дополнительные мероприятия по анализу и тестированию рынка (консультации с потенциальными инвесторами, операторами, финансирующими организациями). Важный аспект — определение стоимости капитала, который потребуется привлечь частному партнеру.

Оба варианта будут содержать риски, которые в любом случае понесет государственный партнер. В основном они макроэкономического характера (например, инфляционные и связанные с циклическим характером развития экономики). Определяющим фактором отнесения подобных рисков на государство является отсутствие у частного партнера возможностей контроля, управления и страхования данных рисков или чрезмерно высокая стоимость инструментов.

Реализация стандартного подхода предполагает изначальную количественную оценку финансовой выгоды. Чтобы можно было провести сравнение, количественный анализ должен включать такие основные элементы:

• определение всех существенных статей затрат и проведение стоимостной оценки. При этом необходимо учесть исторические данные о затратах в госсекторе и рыночные данные для частного сектора;
• корректировка полученных стоимостных параметров для исключения фактора оптимизма. Как известно, инициаторы проекта неосознанно занижают затраты и завышают доходы проекта при построении прогнозов в силу личной заинтересованности или стремления достичь успеха в решении поставленных задач. После первоначального определения стоимостных параметров вносятся корректировки, повышающие затратную и понижающие доходную части. Обычно изменения составляют 5—15% первоначальных предположений;
• учет стоимости финансирования проекта. Предположения о стоимости и условиях финансирования строятся на основе данных о состоянии финансовых рынков и информации, полученных от наиболее авторитетных международных финансирующих организаций, специализирующихся на предоставлении средств для инфраструктурных проектов в выбранной отрасли;
• в финальной итерации введение поправок на изменчивость среды и потребность в услугах проекта, расчет налоговых предпосылок и учет повторных капитальных затрат (дополнительные инвестиции в рамках жизненного цикла проекта).

обратите внимание

К сожалению, в России анализ финансовой выгоды в случае принятия решений о проектах ГЧП не проводится. Некое подобие такого анализа проводят консультанты, в основном в рамках обоснования социально-экономической целесообразности.

Почему в нашей стране не используют опробованный и широко применяемый на развитых рынках ГЧП основополагающий метод анализа?

Тому есть две причины. Первая скорее образовательного характера — ни одно ответственное ведомство пока не озаботилось внесением соответствующих положений в официальные методические рекомендации, в частности, потому что реализация первых проектов ГЧП требовала решения других важных проблем.

Вторая причина более серьезная — отсутствие технической возможности для проведения анализа. Какая информация понадобится?

1. Исторические данные о затратах в государственном секторе и рыночные данные для частного сектора для аналогичных проектов или работ (операционной деятельности).

2. Сведения о стоимости рисков проектирования, строительства и эксплуатации для государства и частного сектора. Они выражаются в превышении фактических затрат над изначально запланированными на различных стадиях реализации проекта.

3. Стоимость финансирования для частного сектора.

4. Стоимость жизненного цикла проекта.

Это минимально необходимый набор данных. В России сегодня имеются скудные статистические данные о затратах в госсекторе и рыночные данные для частного сектора для аналогичных проектов или работ. Зачастую они несопоставимы. Данные о превышении затрат вообще чаще всего скрыты, причем государство выработало эффективный механизм для их сокрытия. Сначала разрабатывается проект, в том числе смета затрат (предположим, 100 млн руб.) и утверждается государственной экспертизой. Затем на стадии рабочей документации оказывается, что проект стоит больше (предположим, 130 млн) — вносятся изменения, переутверждаются. Далее на стадии строительства выясняется, что по многим причинам потратить нужно еще больше (170 млн) и т.д. В итоге, если спросить любую госкомпанию или ведомство, насколько фактические затраты на реализацию проектов превышали запланированные, вам ответят: «Не превышали». То есть сравнить эффективность государства и частного сектора в управлении рисками проектирования и строительства практически невозможно, хотя интуитивно понятно, что частный сектор или ГЧП в данном случае эффективнее.

Относительно стадии эксплуатации нет определенности из-за проблем сопоставления качества услуг или отсутствия аналогичных примеров.

Стоимость жизненного цикла проекта также представляет сложность. Опытные частные компании, заинтересованные в участии в проектах ГЧП, хорошо представляют себе жизненный цикл объекта инфраструктуры и связанные с ним затраты. При этом государство такой информацией не обладает и не имеет модели жизненного цикла. Частично выходом в данной ситуации является построение так называемой теневой модели частного сектора на основе данных, полученных в результате диалога с рынком и бенчмаркинга. Однако это не решает проблему отсутствия точного понимания затрат при реализации проекта полностью за казенный счет.

Наконец, данные о стоимости финансирования. На сегодня только их легко получить. В то же время отметим, что точное понимание стоимости финансирования находится в руках частного сектора, и получить эти данные государству непросто.

Безусловно, можно провести анализ, используя экспертные оценки, косвенные данные и вводя предположения, основанные на очевидных, но недокументированных факторах. Однако эти основания достаточно зыбкие.

Необходимость анализа финансовой выгоды очевидна. Он позволяет в истинном свете увидеть многие проекты, реализуемые государством.