Из-за кризиса институциональные условия предпринимательской деятельности в российских регионах ухудшились. Более того, произошло дальнейшее сращивание власти и бизнеса, усилилась закрытость рынков и снизилась конкуренция. Такие выводы сделали эксперты Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара на основании результатов исследования «Опыт региональной экономической политики».
В большинстве регионов (в ходе подготовки доклада были исследованы Вологодская, Калининградская, Томская, Тюменская области, Пермский край и Республика Бурятия) преобладало стремление сохранить существующее статус-кво. Федеральная антикризисная политика, по оценке руководителя научного направления «Политическая экономия и региональное развитие» ИЭП Ирины Стародубровской, была недостаточно прозрачна, слабо формализована и порождала на уровне регионов искаженные стимулы к антикризисным действиям.
Стимулы к модернизации крайне малы
Некоторые из мер федеральной поддержки, считают эксперты ИЭП, можно рассматривать как стимулы к реструктуризации региональной экономики. Но их набор был очень ограничен, а доля в общем объеме поддержки чрезвычайно мала.
Так, доля средств на стимулирование развития малого и среднего бизнеса в общем объеме имеющих антикризисный характер федеральных субсидий регионам в 2009 г. составляла всего 2,7%. Основные суммы из федерального бюджета направлялись на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов, поддержку рынка жилья, содействие занятости.
Большинство регионов следовало логике федеральных мер, ориентируясь на поддержку так называемых системообразующих и градообразующих предприятий, минимизацию безработицы, безусловное обеспечение социальной стабильности, реализацию федеральных приоритетов, иногда в ущерб собственным.
Кризис, по словам заведующего лабораторией бюджетного федерализма ИЭП Владимира Назарова, не только не улучшил, но в чем-то даже ухудшил институциональные условия деятельности бизнеса. Он позволил «национализировать убытки» и в целом привел к очередному сращиванию власти и бизнеса, усилению закрытости рынков, снижению конкуренции.
В краткосрочном периоде подобная политика имела неоднозначные результаты. Некоторые предприятия, фактически являвшиеся банкротами в условиях кризиса, усилиями региональной власти и вливанием федеральных денег по различным каналам удалось удержать на плаву (например, «Улан-Удэ Стальмост» в Бурятии). Другие компании, в частности «КД авиа» в Калининградской области, не удалось спасти несмотря на господдержку.
Позитивные тенденции все же были
Отдельные позитивные тенденции были заметны на региональном уровне и связаны с развитием малого и среднего бизнеса, снижением барьеров и усилением конкуренции на городских рынках сельхозпродукции.
Существенно выпадает из общего тренда политика Пермского края, где в условиях кризиса власти стремились сохранить либеральные подходы к управлению экономикой. В крае не предоставлялись гарантии отдельным крупным предприятиям исходя из того, что это нарушает условия справедливой конкуренции.
Поддержка строительного комплекса осуществлялась в первую очередь за счет привлечения средств федерального бюджета (строительство жилья для военнослужащих, привлечение средств государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»).
В случае банкротства предприятий региональные власти предпринимали меры либо по передаче объектов коммунальной инфраструктуры от компаний-банкротов муниципальным образованиям, либо по выделению их в отдельный бизнес. Они также стремились привлечь новых собственников на соответствующие объекты, выступая организаторами диалога между старыми собственниками и потенциальными инвесторами.
Определенной спецификой обладала и антикризисная политика Калининградской области, где, несмотря на достаточно глубокий кризис, власти стремились сохранить жесткую ориентацию на докризисные экономические приоритеты, связанные с развитием особой экономической зоны на территории области. Вместе с тем они пытались ограничить масштабы «национализации убытков», хотя и в меньшей мере, чем в Пермском крае.
С этой точки зрения опыт Калининградской области демонстрирует риски, связанные с проведением активной модернизационной политики в условиях, когда ради этого приходится сокращать социальные расходы. В определенной мере усиление социальной напряженности и кадровые перемены в Калининградской области — результат модернизации при ограниченных финансовых ресурсах.
Еще одной общей тенденцией можно считать ориентацию на подходы и инструменты, которые работали в докризисных условиях. Речь идет о предоставлении налоговых льгот, поддержке инвестиционных проектов и малого бизнеса.
Последние меры оказались успешными в кризис в Томской области, где это направление работы традиционно развито. Усилия же других регионов, ранее не уделявших внимания поддержке малого бизнеса, в кризисный период не принесли ощутимых результатов. Обследование показало, что, несмотря на значительный рост объемов бюджетной поддержки этого направления, доступ к выделяемым ресурсам остался ограниченным незначительной частью предпринимателей.
Бюджетных денег хватило не всем
В сфере бюджетной политики все рассматриваемые регионы (кроме Республики Бурятия) столкнулись с сокращением налоговых и неналоговых доходов (включая доходы от предпринимательской и иной деятельности).
В большинстве субъектов Федерации (Вологодская, Калининградская и Томская области, Пермский край) это падение было смягчено ростом межбюджетных трансфертов из федерального центра. Причем их объем, в том числе имевших антикризисный характер, фактически не был привязан к размеру выпавших доходов регионов.
Субъектам Федерации, испытавшим значительное сокращение доходов (Вологодская и Тюменская области, Пермский край), увеличения федеральных трансфертов не хватило, чтобы профинансировать выбранный властями уровень расходов. Пермскому краю и Тюменской области, создавшим значительные финансовые резервы до кризиса, ничего не оставалось, как воспользоваться накопленными ресурсами (оба региона профинансировали примерно 6% расходов консолидированного бюджета за счет финансовых резервов). Эти субъекты Федерации смогли провести контрциклическую бюджетную политику без создания рисков неплатежеспособности.
В Вологодской области, где не были сформированы соответствующие резервы в период экономического роста, для сохранения статус-кво пришлось активно прибегать к долговому финансированию: около 6% расходов были профинансированы за счет коммерческих кредитов и займов и почти столько же — за счет бюджетных кредитов.
Антикризисные приоритеты федерального центра
|
|
Доля в совокупной помощи федерального центра регионам, % |
Доля в общем объеме антикризисной помощи федерального центра регионам в 2009 г., % |
Номинальный темп от уровня 2008 г. роста в 2009 г., % | |
|
2008 |
2009 | |||
|
1. Итого: антикризисные приоритеты |
25,3 |
46,8 |
100,0 |
356,9 |
|
1.1. Обеспечение сбалансированности региональных бюджетов |
4,9 |
19,3 |
41,3 |
546,0 |
|
1.1.1. Дотация на сбалансированность |
3,4 |
10,2 |
21,9 |
416,8 |
|
1.1.2. Бюджетные кредиты |
1,5 |
9,1 |
19,4 |
839,0 |
|
1.2. Поддержка занятости |
3,0 |
7,0 |
15,0 |
321,1 |
|
1.2.1. Субсидии на реализацию дополнительных мероприятий на снижение напряженности на рынке труда |
0,0 |
1,9 |
4,1 |
— |
|
1.2.2. Субсидии на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства |
0,3 |
1,0 |
2,1 |
524,8 |
|
1.2.3. Субвенции в области содействия занятости населения, включая расходы по осуществлению этих полномочий |
2,8 |
4,1 |
8,8 |
206,8 |
|
1.3. Поддержка рынка жилья |
6,6 |
10,1 |
21,5 |
211,0 |
|
1.4. Поддержка отечественного машиностроения |
0,0 |
1,1 |
2,2 |
— |
|
1.5. Поддержка сельского хозяйства |
5,4 |
4,8 |
10,3 |
123,2 |
|
1.6. Обеспечение выполнения территориальной программы обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования |
5,27 |
5,54 |
11,9 |
145,9 |
Источник: Федеральное казначейство