27 июля 2010 г. Президент РФ подписал Федеральный закон № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон об инсайдерской информации). Его и ждали, и боялись одновременно. Ждали, потому что проблема неправомерного использования подобной информации в последнее время значительно обострилась. Боялись, поскольку действие закона затрагивает широкий круг лиц и устанавливает жесткие меры ответственности. Действительно ли новый закон так страшен, как думают многие? Андрей Глушецкий, главный редактор «КС», попросил прокомментировать основные новации закона одного из его разработчиков — заместителя руководителя Федеральной службы по финансовым рынкам Александра Синенко.
Андрей Глушецкий: Чем обусловлено принятие Закона об инсайдерской информации?
Александр Синенко: У этого закона непростая судьба. Его разработка началась восемь лет назад, несколько раз проект выносили на рассмотрение Госдумы, он был предметом ожесточенных споров. Актуальность закона прежде всего обусловлена особой остротой и опасностью явлений, связанных с использованием инсайдерской информации и манипулированием рынком. Обнародование сведений, не предназначенных для широкого круга лиц, либо применение запрещенных торговых технологий, вследствие чего одни конкуренты получают серьезные преимущества перед другими, угрожает существованию организованных рынков. Основная опасность, которая может возникнуть при этом, — недоверие инвесторов, ведь тот, кто однажды потерял деньги на финансовом рынке по этой причине, скорее всего будет потерян для рынка. Во всем мире государство строго следит за подобными злоупотреблениями и жестко контролирует участников торгов, применяя серьезные санкции в случае выявления нарушений.
А.Г.: Закон об инсайдерской информации главным образом адресован участникам организованного рынка, то есть тем эмитентам или товаропроизводителям, чьи ценные бумаги, производные финансовые инструменты и товары обращаются на бирже. А на тех, кто не выходит на биржи, действие закона не распространяется?
А.С.: Действительно, сфера действия закона — организованные рынки. Это связано с тем, что использование инсайдерской информации и манипулирование рынком наиболее серьезную угрозу создают именно на организованных торгах — там, где выставляются сотни заявок, совершаются сделки на сотни миллионов рублей. Любой инструмент, допущенный к обращению на организованных торгах, будь то ценная бумага, финансовый инструмент или товар, а также операция с данным инструментом (товаром) подпадают под действие Закона об инсайдерской информации.
А.Г.: Согласно ст. 4 Закона об инсайдерской информации к инсайдерам относятся в том числе эмитенты и управляющие компании. Речь по сути идет только о тех компаниях, чьи ценные бумаги и иные финансовые инструменты допущены к биржевому обороту. Какой процент от всех эмитентов России они составляют?
А.С.: На 1 января 2010 г. в Едином госреестре юридических лиц насчитывалось 198 000 акционерных обществ, из них только порядка у 200 компаний ценные бумаги допущены к организованным торгам, что составляет около 0,1%.
А.Г.: То есть сфера применения закона не столь широка?
А.С.: По этому поводу, кстати, возникают недоразумения. Многие, прочитав текст Закона об инсайдерской информации, беспокоятся, что жесткие требования коснутся всех акционерных компаний — например, колхозов, получивших статус акционерных обществ. Спешу успокоить: сфера применения закона исключительно организованные торги, где инсайдерская информация и манипулирование рынками могут нанести серьезный вред.
А.Г.: Поскольку в круг предметов регулирования Закона об инсайдерской информации входят валютные биржи, возник такой вопрос. Допустим, кредитная организация создана в иной, помимо акционерного общества, организационно-правовой форме, ее ценные бумаги на бирже не обращаются, однако сама она участвует в торговле валютой. Распространяется ли на эту организацию действие Закона об инсайдерской информации?
А.С.: Операции с валютой подпадают под действие данного закона в том случае, если они совершаются на организованном рынке. Если юридическое лицо является участником организованных торгов, оно будет обязано соблюдать требования Закона об инсайдерской информации, поскольку будет участником организованных торгов и должно воздерживаться от использования инсайдерской информации и применения запрещенных торговых практик.
А.Г.: На организованных торгах могут работать и индивидуальные предприниматели, которые вообще не эмитируют никакие ценные бумаги, но выставлять заявки на приобретение товара они вправе. Могут ли они попасть под действие данного закона?
А.С.: Ценность Закона об инсайдерской информации в универсальности, его действие распространяется как на товарные, так и на финансовые рынки. Еще раз подчеркну: если гражданин (обычно через брокеров) или юридическое лицо является участником организованных торгов, они обязаны соблюдать требования закона.
А.Г.: Выходит, сфера применения Закона об инсайдерской информации не так узка, как кажется на первый взгляд.
А.С.: Если рассматривать с точки зрения специализации, получается именно так. Операции с ценными бумагами — акциями, облигациями и иными бумагами, допущенными к организованным торгам, будут подпадать под действие закона. Помимо этого операции с товаром, валютой, если они происходят на организованных торгах, также будут регулироваться законом безотносительно к субъекту, совершающему операцию. Главное, чтобы он был участником торгов.
А.Г.: Следуя букве закона, члены органов управления юридических лиц — участников биржевой торговли, а также обслуживающие эти организации аудиторы и оценщики тоже являются инсайдерами. То есть теперь оценщикам и аудиторам надо знать, признается ли их клиент участником торгов?
А.С.: Инструментом определения круга субъектов, на которых распространится действие Закона об инсайдерской информации, является перечень инсайдеров. Неопределенность в этом вопросе недопустима. Каждое лицо должно четко знать, распространяется на него действие закона или нет. Данный перечень будут составлять сами инсайдеры. Иначе говоря, если инсайдером является эмитент, в его обязанность входит составление списка своих инсайдеров и соответствующее уведомление включенных в него лиц. Если инсайдер — профессиональный участник финансового рынка, на него возлагается обязанность по составлению этого списка исходя из круга лиц, определенного Законом об инсайдерской информации.
А.Г.: То есть любое лицо, которое допускается к участию в организованных торгах, считается инсайдером и должно вести список своих инсайдеров. Получается как бы «инсайдерское древо»: первичные, вторичные и т.д.
А.С.: Когда проект закона проходил первое чтение, он действительно содержал понятие вторичных инсайдеров. Однако от этой идеи были вынуждены отказаться: данная категория слишком неопределенная и в нее попадал весьма широкий круг лиц. По нашему мнению, наличие в законе понятия «вторичный инсайдер» вряд ли повысило бы эффективность его исполнения. Поэтому мы остановились на перечислении основных инсайдеров и установили для них четкие требования. В отношении остальных введено правило: любое лицо, которое получило инсайдерскую информацию и знает, что информация является таковой, не вправе использовать ее для операций на организованных торгах и передавать другим лицам. Если будет доказано, что данное лицо знало или должно было знать, что получило и умышленно использовало инсайдерскую информацию, например, чтобы извлечь прибыль, оно, даже не будучи включенным в перечень инсайдеров, будет привлечено к административной, уголовной или гражданско-правовой ответственности. На наш взгляд, такой механизм более разумен, комфортен и справедлив, поскольку вести реестр инсайдеров объемом в полстраны для эмитента практически невозможно.
А.Г.: Будет ли квалифицироваться отсутствие у инсайдера — юридического лица соответствующих правил, инструкций и специального структурного подразделения как нарушение Закона об инсайдерской информации, подпадающее под административную ответственность?
А.С.: Да, соответствующие поправки будут внесены в Кодекс об административных правонарушениях РФ. Это новый состав правонарушений, предусматривающий возможность привлечения к административной ответственности за неисполнение требований Закона об инсайдерской информации.
А.Г.: Форма списка инсайдеров может быть произвольной или регулятором будут разработаны типовые формы?
А.С.: Законом установлена обязанность ФСФР России разработать порядок ведения перечня инсайдеров. Это очень важный вопрос, который не мог остаться без внимания законодателя. В ближайшее время будет урегулировано, кто, как и в каком порядке должен вести соответствующий перечень.
А.Г.: Следующий вопрос также один из злободневных, поскольку непосредственно касается средств массовой информации. Отныне они будут нести ответственность за достоверность раскрытия информации, влияющей на обращение ценных бумаг, валюты и товаров на биржах. То есть закон расширил полномочия регулятора, в том числе по контролю СМИ?
А.С.: Действительно, на ФСФР России возложены дополнительные полномочия, но это сделано не для контроля СМИ или ограничения свободы слова, а исключительно в целях соблюдения требований, предусмотренных законом, в том числе в отношении средств массовой информации, поскольку их роль в экономике и возможности влияния на рынок несоизмеримы по сравнению с другими участниками. Информация — это инструмент, который может как поднять рынок, так и уронить.
А.Г.: В пункте 2 ст. 7 Закона об инсайдерской информации содержится любопытная норма о том, что лицо, неправомерно использовавшее инсайдерскую информацию или распространившее заведомо ложные сведения, не несет ответственности, если оно не знало или не должно было знать, что такая информация является инсайдерской, а распространенные сведения — заведомо ложные. Получается, журналист, уличенный в подобном правонарушении, может просто сказать, что якобы не знал, что публикует ложь?
А.С.: В данном случае введен элемент вины как субъективного отношения лица к своим действиям или бездействию. При разработке закона мы сочли, что ответственность за подобного рода правонарушения можно применять только к тем лицам, которые осознавали противоправность своих действий. Ваш вопрос скорее о способах доказывания, а он касается уже не только полномочий ФСФР и других органов, но и того, как осуществляются сбор и фиксация фактов, рассматриваемых судом в качестве доказательств.
А.Г.: Хорошо, тогда приведу пример. Незадолго до созыва годового собрания акционеров одной крупнейшей компании в СМИ вышла заметка о смене ее руководства. В тот же день цена акций компании упала на несколько пунктов. Годовое собрание прошло, руководство компании осталось прежним. Можно ли считать такую публикацию заведомой ложью?
А.С.: Вопросы, связанные с причинно-следственной связью между публикацией и последующими событиями на рынке, — очень сложные. Чтобы квалифицировать сведения в качестве ложных или достоверных, требуется использовать широкий спектр форм доказывания. Приведу пример, который однозначно будет квалифицироваться как заведомо ложная информация и один из вариантов манипулирования рынком. Лицо, владеющее акциями, распространяет в СМИ информацию, которая, по его мнению, должна привести к движению рынка либо вниз, либо вверх. Если удастся доказать, что это лицо воспользовалось ситуацией либо в период распространения информации совершало операции с ценными бумагами, данный факт будет рассматриваться как основание для обвинения. В процессе административного расследования будут исследоваться факты наличия административного проступка, вины, причинно-следственной связи и т.д. Подчеркну, что это сложнейшие вопросы, требующие в том числе наработки правоприменительной практики.
А.Г.: В Законе об инсайдерской информации сказано, что информация, опубликованная в СМИ, утрачивает статус инсайдерской. Допустим, мне как члену совета директоров поступило несколько публичных оферт о приобретении акций с разными ценами. Я эту информацию опубликовал в СМИ, в результате чего цена выкупа акций изменилась. Поскольку данная информация стала общедоступной, она утрачивает статус инсайдерской и ответственность за это я не несу. Но ведь через утечку инсайдерской информации фактически была осуществлена манипуляция рынком! Как вы это прокомментируете?
А.С.: Необходимо иметь в виду следующее. Законодатель прямо указал в законе, что информация, доведенная до неограниченного круга лиц разными способами, утрачивает статус инсайдерской. Прежде всего нужно задаться вопросом об ответственности лица, нарушившего внутрикорпоративные правила, связанные с обращением такой информации. Она должна быть прописана в уставе и внутренних документах юридического лица. С точки зрения Закона об инсайдерской информации раскрытие информации не может рассматриваться как нарушение. Что касается манипулирования рынком, этот вопрос по отношению к рассматриваемому лицу субъективный. Если оно преследовало цель распространить данную информацию в определенной последовательности и в конкретное время, чтобы существенно повлиять на котировки ценных бумаг, и при этом извлекло выгоду, возможно, это будет рассматриваться как один из способов манипулирования рынком.
А.Г.: Вести такие расследования будет ФСФР России?
А.С.: Уполномоченный орган для проведения оперативно-разыскных мероприятий — МВД России. Конечно, без таких действий невозможно расследовать правонарушения в части неправомерного использования инсайдерской информации и манипулирования ценами. Однако хочу подчеркнуть, что цель закона прежде всего регулятивная. Он предусматривает правила обращения с инсайдерской информацией для всех, кто с ней работает.
А.Г.: Отдельные положения Закона об инсайдерской информации вступают в силу в разное время. С чем это связано?
А.С.: Закон вступает в силу по истечении 180 дней со дня его официального опубликования, то есть 27 января 2011 г. Ряд статей вступает в силу через один год со дня опубликования, этот период необходим для того, чтобы все субъекты, на которых распространяется действие закона, успели разработать порядок доступа к инсайдерской информации и правила охраны ее конфиденциальности, создать структурные подразделения, обучить персонал и т.д. Особо учитывалось, что введение уголовной ответственности за незаконное использование инсайдерской информации — это сложнейшая категория дел, требующая наработки как административной, так и общей правоприменительной практики, поэтому законодатель специальным образом оговорил, что данная статья вступает в силу только через три года после опубликования закона. Самая главная заповедь здесь, как у докторов, «не навреди»!
К сведению
К инсайдерской относится информация:
1) о принятых решениях об итогах торгов (тендеров);
2) выдаче, приостановлении действия или об аннулировании (отзыве) лицензий (разрешений, аккредитаций) на осуществление определенных видов деятельности, а также иных разрешений;
3) привлечении к административной ответственности лиц, указанных в п. 1—4, 11—13 ст. 4 Закона об инсайдерской информации, а также о применении к указанным лицам иных санкций.
Кроме того, инсайдерской информацией признаются сведения, полученные в ходе проверок, и результаты проверок.
Перечни инсайдерской информации подлежат раскрытию в Интернете на официальных сайтах инсайдеров.
К инсайдерской информации не относятся:
-
сведения, ставшие доступными неограниченному кругу лиц, в том числе в результате их распространения;
-
осуществленные на основе общедоступной информации исследования, прогнозы и оценки в отношении финансовых инструментов, иностранной валюты и (или) товаров, а также рекомендации и (или) предложения об осуществлении операций с финансовыми инструментами, иностранной валютой и (или) товарами.
К инсайдерам относятся:
-
эмитенты и управляющие компании;
-
хозяйствующие субъекты, включенные в реестр, предусмотренный ст. 23 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», и занимающие доминирующее положение на рынке определенного товара в географических границах РФ;
-
организаторы торговли, клиринговые организации, а также депозитарии и кредитные организации, осуществляющие расчеты по результатам сделок, совершенных через организаторов торговли;
-
профессиональные участники рынка ценных бумаг и иные лица, осуществляющие в интересах клиентов операции с финансовыми инструментами, иностранной валютой и (или) товарами и получившие инсайдерскую информацию от клиентов;
-
лица, имеющие доступ к инсайдерской информации лиц, указанных в предыдущих пунктах, на основании договоров, заключенных с соответствующими лицами, в том числе аудиторы (аудиторские организации), оценщики (юридические лица, с которыми оценщики заключили трудовые договоры), профучастники рынка ценных бумаг, кредитные и страховые организации;
-
лица, владеющие не менее чем 25% голосов в высшем органе управления лиц, указанных в п. 1—4 ст. 4 Закона об инсайдерской информации, а также лица, которые в силу владения акциями (долями) в уставном капитале указанных лиц имеют доступ к инсайдерской информации на основании федеральных законов или учредительных документов;
-
члены совета директоров (наблюдательного совета), коллегиального исполнительного органа, лицо, осуществляющее функции единоличного исполнительного органа (в том числе управляющая организация, управляющий либо временный единоличный исполнительный орган), члены ревизионной комиссии юридических лиц, указанных в п. 1—6, 8, 11 и 12 ст. 4 Закона об инсайдерской информации, управляющих организаций;
- физические лица, имеющие доступ к инсайдерской информации лиц, указанных в п. 1—8, 11 и 12 ст. 4 Закона об инсайдерской информации, на основании трудовых и (или) гражданско-правовых договоров, заключенных с соответствующими лицами.