В 1999 г. тогда Председателем Правительства России В. Путиным было сказано: «Считать одной из приоритетных задач Правительства Российской Федерации разработку стратегического плана развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу» (Распоряжение Правительства России от 1 декабря 1999 г. № 2021-р). Однако до настоящего времени такой план не разработан, отсутствует комплексная методика его подготовки и реализации. Почему так происходит? Что нужно предпринять? Об этом рассуждает к. э. н. Екатерина РОМАНОВА.
В сентябре 2000 г. в первом чтении Государственной Думой был принят проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», которым признавалась необходимость индикативного планирования. В дальнейшем данный проект был отклонен. Очевидно, что он нуждается в существенной доработке. Однако главная его идея — разработка индикативного плана развития — является центральной задачей экономической политики государства.
С помощью индикативного планирования осуществляется реализация конкретных общенациональных задач (удвоение ВВП, борьба с бедностью, обеспечение полной занятости и т. п.). Во всех промышленно развитых странах этот метод использовался и используется сейчас.
Задача удвоения ВВП, поставленная Президентом, может быть решена, по нашему мнению, только при использовании системы индикативного планирования и означает целенаправленную перестройку важнейших макроэкономических и структурных пропорций российской экономики. При постановке данной задачи все основные элементы системы индикативного планирования должны быть направлены на ее реализацию.
Например, в блоке управления внешнеэкономическими связями в целях удвоения ВВП необходимо предусмотреть сокращение размеров чистого экспорта. Так, в развитых странах, имеющих положительное сальдо внешнеторгового баланса, доля чистого экспорта в ВВП не превышает 3—6%. У нас она составляет около 11%.
По расчетам Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, только за счет, например, фактора развития экономической интеграции России со странами СНГ ВВП России может быть увеличен за десять лет в 1,3 раза.
Таким образом, базой, на которой строится индикативное планирование, должно стать всестороннее макроэкономическое моделирование, определяющее требования к развитию основных отраслей экономики в свете решения задачи удвоения ВВП за десять лет. Необходимо просчитать соответствующие требования к наиболее крупным хозяйствующим субъектам на основе индикаторов, ориентирующих их на решение поставленной Президентом и Правительством задачи (данный подход уже реализуется в Татарстане), определить требования к субъектам Российской Федерации по увеличению валового регионального продукта.
Важнейшим элементом индикативного планирования является развитие договорного взаимодействия федеральных органов управления с органами управления субъектов Федерации, финансово-промышленными группами и крупнейшими предприятиями страны.
К сожалению, общемировая практика игнорируется противниками индикативного планирования, в отношении индикативного планирования бытуют мифы, не имеющие ничего общего с действительностью.
Наше досье
«Индикативное планирование состоит в определении экономических приоритетов. Индикативный план имеет рекомендательный характер. Он дополняется набором экономических инструментов, призванных стимулировать его реализацию (налоговая, кредитно-денежная политика и пр.). Главные достоинства индикативного планирования — снижение неопределенности при принятии решений, увеличение стабильности национальной экономики».
Финансово-кредитный энциклопедический словарь
(под редакцией профессора, д. э. н. А. Г. Грязновой),
«Финансы и статистика», М., 2002
Миф первый
Индикативное планирование не отличается от директивного. Утверждение федеральным законом индикативного плана невозможно, так как для рыночной экономики несвойственно директивное планирование.
Индикативное планирование служит достижению долгосрочных целей экономического развития страны методами косвенного воздействия на предприятия, поэтому не имеет ничего общего с социалистическим директивным планированием, когда спускаемые сверху планы безальтернативны и приравниваются к приказу. Индикативный план, не сковывая инициативы частного бизнеса, помогает определять общий курс управления предприятиями, информируя их плановые подразделения о потенциальном спросе, положении дел в смежных областях, состоянии рынка рабочей силы и т. д.
Плановые показатели выступают прежде всего в качестве экономических индикаторов — носителей информации относительно ожидаемой экономической конъюнктуры. Корректировка индикативных планов осуществляется органами, их разработавшими.
В этих целях создаются соответствующие подразделения, в функции которых входят постоянный мониторинг динамики фактических показателей и их сравнение с индикативными показателями.
При отклонении фактических результатов от намечавшихся проводится анализ причин этого и при необходимости принимаются меры для корректировки планов. Ядром анализа, прогнозирования и планирования являются модели «затраты-выпуск» или межотраслевые балансы производства и распределения продукции (МОБ).
А как у них?
Во Франции разработка индикативного плана проходит в три этапа. Центральным органом, осуществляющим взаимодействие со всеми участниками разработки государственного плана, является генеральный секретариат по планированию при правительстве Франции.
На первом этапе готовятся два прогноза: развития производства и обеспечения национальной безопасности.
Первый прогноз выявляет основные направления экономического развития страны, которые будут гарантировать рост производства национального продукта в достаточно значительном временном периоде (десять лет), и устанавливает прогнозные индикаторы совокупного спроса.
Второй — содержит индикаторы на завершающий год разработки индикативного плана. Кроме того, в рамках данного прогноза определяются темпы роста основных экономических показателей и одновременно осуществляется проверка последних на совместимость.
На втором этапе формирования индикативного плана осуществляется дезагрегация плановых показателей, рассчитанных на первом этапе. Первоначальная сводная экономическая таблица детализируется в разрезе 16 «чистых» отраслей и 35 регионов. Затем проводится дезагрегация по 14 категориям экономических субъектов и 10 финансовым операциям.
На третьем этапе разработки плана в работу включаются «комиссии по модернизации», создаваемые комиссариатом по планированию при правительстве Франции. Они включают представителей отраслевых ведомств, предпринимателей и профсоюзов. Комиссия осуществляет дальнейшую детализацию параметров плана. Однако главное назначение комиссии состоит в тестировании плановых параметров на сбалансированность и соответствие макроэкономическим целям.
Методологически индикативный план во Франции основан на агрегированных динамических моделях долгосрочного прогнозирования, а также на использовании системы национальных счетов. Индикативный план имеет силу государственного закона.
Миф второй
Индикативное планирование противоречит бюджетному законодательству Российской Федерации.
На самом деле это не так, задачи индикативного планирования шире интересов обслуживания бюджетного процесса. В промышленно развитых странах индикативный план разрабатывается совместно с бюджетом и предшествует ему.
В российской практике процесс разработки годового бюджета на основе трехлетнего прогноза развития экономики превратился, по сути, в основной и единственный инструмент регулирования экономических процессов.
Концепция реформирования бюджетного процесса, одобренная на заседании Правительства Российской Федерации 15 апреля 2004 г., может оцениваться как несомненный прогресс по сравнению со сложившимся в предшествующее десятилетие «сметно-бюджетным» финансированием «процесса углубления экономических реформ».
Реализация программно-целевого подхода (прогнозирование—программирование—бюджетирование) предполагает более четкое целеполагание для проводимой экономической политики, ориентированной на достижение конкретных экономических результатов с точки зрения как темпов экономической динамики, так и ее структурного наполнения и качества.
Кстати говоря
В международной практике план удвоения ВВП принимался в Японии (План удвоения национального дохода, 1961—1970 гг.), во Франции (VI план экономического и социального развития, 1970—1975 гг.).
Миф третий
Экономические индикаторы как основные составляющие индикативных планов являются только вспомогательными инструментами для разработки прогноза экономического развития.
Напротив, прогноз разрабатывается для обоснования обобщающих показателей (индикаторов) индикативных планов. Индикатор является центральным понятием системы индикативного планирования. Индикаторы определяются как параметры границ, в пределах которых система, включающая организационные механизмы, технологические связи, материальные и финансовые потоки, может устойчиво функционировать и развиваться в направлении реализации общенациональной цели (например, удвоения ВВП).
В отличие от показателя, дающего лишь количественную констатацию, индикатор носит векторный, направляющий характер. Индикаторы имеют предельные пороговые (минимальные и максимальные) уровни. Особое место занимают определение и использование этих пороговых значений, призванных сигнализировать о приближении критического состояния объекта управления и необходимости изменения стратегии его развития, т. е. включение регуляторов.
Осуществление влияния на объект управления предполагается при помощи регуляторов — особых механизмов поддержания оптимального функционирования процессов. Противники индикативного планирования весьма вольно обращаются с понятиями «план» и «прогноз», намеренно (или случайно?) путая их между собой. В частности, среди основных замечаний ведущих экономистов-либералов на проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» было следующее: по тексту заменить слова «индикативный план» на слово «прогноз». Соответственно было объявлено необоснованным предусматривать процесс утверждения и исполнения прогнозов, хотя как раз прогноз никто и не думал утверждать! Действительно, нигде в мире прогнозы не утверждаются. Утверждаются планы. Прогнозирование — лишь начальный этап планирования.
Система существующих прогнозов определена Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Практика реализации данного Закона выявила следующие основные недостатки.
- Долгосрочный прогноз и Концепция не разрабатываются (что противоречит Распоряжению Правительства Российской Федерации от 01.12.99 № 2021-р, а также основным положениям Посланий Федеральному Собранию Президента Российской Федерации, содержащим долгосрочные стратегические цели развития страны).
- Прогнозы социально- экономического развития, разрабатываемые в настоящее время на государственном уровне, служат лишь узким задачам обслуживания бюджетного процесса. В закон о бюджете включаются лишь три показателя индикативного плана — объем ВВП, инфляция, мировые цены на нефть. В связи с отсутствием в данных прогнозах адресных показателей они не могут использоваться хозяйствующими субъектами (финансово-промышленными группами, корпорациями, крупнейшими предприятиями) для стратегического планирования своего развития.
- Отсутствует взаимосвязь между федеральными, отраслевыми и региональными составляющими прогнозов социально-экономического развития на всех уровнях бюджетного процесса.
- Не разрабатываются экономико-математические модели перспективного развития страны, определяющие народнохозяйственные межотраслевые и межрегиональные пропорции экономики, обеспечивающие наиболее полное достижение общегосударственных задач (например, удвоение ВВП).
- Не разработана система индикаторов, в соответствии с которой хозяйствующие субъекты (корпорации, финансово-промышленные группы, предприятия), а также субъекты Российской Федерации обеспечивались бы информацией, необходимой для разработки стратегических планов своего развития.
Подводя итоги, возможно выделить следующий путь решения упомянутых проблем.
1. Целесообразно возобновить работу над проектом федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», предусмотрев в нем разработку следующих программных документов:
— долгосрочной стратегии развития страны на 15 лет, содержащей основныестратегические цели государственной политики. В качестве такого документа может выступать и Стратегиянациональной безопасностиРоссийской Федерации.
Представляется необходимым в качестве важнейшей составной части долгосрочной стратегии разработать Концепцию территориального развития России;
— индикативного плана развития на 5 лет.
2. Создать Федеральное агентство по стратегическому планированию при Правительстве РФ, возложив на него координацию деятельности по разработке долгосрочных прогнозов, стратегических и индикативных планов и мониторинг их реализации.
Наша справка
Главные задачи прогнозирования:
Прогноз очерчивает области и возможности, в рамках которых могут быть поставлены реалистические задачи и цели, выявляет направления, которые должны стать объектом разработки и принятия плановых решений.