Высшая власть давно признала, что коррупция — главный тормоз развития российской экономики, и с самого начала постсоветской истории периодически призывает покончить с этим негативом раз и навсегда. Попробуем разобраться, кто с кем и как борется. Как долго продлится поединок?
Этапы большого пути
Став первым президентом России, Борис Ельцин сразу же подтвердил ранее избранное им амплуа борца с темными силами всех мастей. Одним из главных врагов простого и не очень простого народа был объявлен чиновник-мздоимец.
Это, в частности, следовало из Указа Президента РФ от 04.04.92 № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». В нем констатировалось, что коррупция в органах власти и управления ущемляет конституционные права и интересы граждан, подрывает демократические устои и правопорядок, дискредитирует деятельность государственного аппарата, извращает принципы законности, препятствует проведению экономических реформ.
В 1992 г. была создана Межведомственная комиссия Совбеза России по борьбе с преступностью и коррупцией, руководство которой вскоре перешло лично к президенту.
Первому президенту России принадлежит рекорд по упоминанию о коррупции в своих посланиях: в 1997, 1998 и 1999 гг. их было соответственно 17, 11 и 15. Впрочем, гневная риторика в адрес взяточников не помешала ему в 1993, 1995 и 1997 гг. заблокировать три варианта законопроекта о борьбе с коррупцией как слишком радикальные, а Госдуме в свою очередь в 1998 г. — отклонить президентский вариант.
Между тем взяточничество, вышедшее из советских времен в коротких штанишках, мужало и развивалось, переходя от любительского уровня к профессиональному.
В своем первом послании президент России Владимир Путин также не обошел вниманием вопрос о борьбе с коррупцией. Но в отличие от своего предшественника он был не столь многословен, упомянув о ней всего четыре раза.
В посланиях же 2003 и 2004 гг. коррупция вообще не упоминалась. Но она не исчезла. Служилые взяточники хорошо адаптировались в новых условиях. Коррупция как социальное явление стала нормой повседневной жизни и реальным фактором российской экономики.
Приход к власти Дмитрия Медведева ознаменовался началом новой компании по борьбе с коррупцией. Запад дивился национальным особенностям страны, претендующей на роль серьезного игрока на международной арене, и тыкал в них пальцем.
Третий президент России не мог это игнорировать. Кроме того, стало очевидно, что ни о каких серьезных инновациях и инвестициях, на которые делается ставка, при ужасающем масштабе коррупции не может быть и речи. Спешно был издан Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции», а 31 июля 2008 г. утвержден Национальный план противодействия коррупции.
Наконец, нынешний послушный законодатель быстро принимает федеральные законы от 15.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Закон о коррупционной экспертизе).
В настоящее время количество законов, имеющих антикоррупционную составляющую, перевалило за второй десяток. В их развитие издано великое множество ведомственных документов.
Чиновники всех уровней в своих выступлениях клеймят взяточников позором и клянутся быть верными делу родной партии. Маховик антикоррупционной компании раскручен до предела!
А коррупция продолжает расти.
Приведем данные Transparency International — неправительственной международной организации по борьбе с коррупцией и исследованию ее уровня по всему миру.
В 2010 г. Россия оказалась на 154-м месте из 178 возможных мест по индексу уровня коррупции, скатившись за год с тоже далеко не почетного 146-го места. Теперь мы идем рука об руку с Папуа-Новая Гвинея, Конго, Гвинеей-Бисау и Таджикистаном. Замечательная компания. При этом коррупционный оборот в нашем Отечестве оценивается в 300 млрд долл.
Добро пожаловать, иностранные инвесторы! Россияне, смелее окунайтесь в бизнес!
Недокрученная крутка и недовинченная винтка
Почему же столь солидная и обширная антикоррупционная правовая база не работает?
Проанализируем некоторые положения Закона об антикоррупционной экспертизе.
В статье 1 установлены правовые и организационные основы указанной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Такими факторами являются положения, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Признаем: идея хорошая. Из статьи 3 Закона об антикоррупционной экспертизе следует, что эту плодотворную идею должны воплощать в жизнь прокуратура, Минюст России, а также органы, организации, их должностные лица.
Для прокуратуры и Министерства юстиции порядок и методику проведения экспертизы определяет правительство, прочие названные субъекты действуют согласно нормативным правовым актам соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных госорганов, органов местного самоуправления и организаций. При этом сроки принятия данных подзаконных актов не установлены.
Очевидно, что в самом антикоррупционном законе содержатся упомянутые коррупциогенные факторы, против которых он и направлен.
Можно ли давать столь неконкретизированные поручения среде, которая и порождает коррупцию? Почему законодатель, учитывая исключительную важность проблемы, не мог сам определить соответствующие правила или хотя бы детализировать принципы их определения? А самое главное, можно ли рассчитывать на то, что чиновники не оставят для себя лазеек?
Как здесь не вспомнить персонаж великого советского комика Аркадия Райкина — сантехника, который специально «на две крутки недокрутил, на две винтки недовинтил» и в результате всегда имеет на свой кусок хлеба чужой кусок масла.
Наверное, при желании можно изменить соответствующие правовые нормативные акты и всякого рода инструкции так, чтобы каждое действие чиновников-правоприменителей было прописано точно, ясно и однозначно. Чтобы полностью исключалась возможность шага влево — шага вправо. Хотя и в такой императивной конкретности таится опасность. Ведь все возможные ситуации предусмотреть нельзя. Поэтому, столкнувшись с не предусмотренным установленными правилами случаем, законопослушный чиновник будет лишен возможности что-либо предпринять, а взяточник может предложить за мзду обходной маневр.
Нанайская борьба
Тем не менее главное все же не в наличии правильного законодательства.
Генеральный прокурор России Юрий Чайка в докладе на заседании Совета Федерации 28 апреля 2004 г. сказал, что состояние борьбы с коррупцией зависит не только от наличия соответствующих законов, а от того, как эти законы исполняются. Он также отметил, что в этом вопросе далеко не все благополучно.
Согласившись с приведенным мнением, поставим вопрос: а может ли быть благополучно в принципе?
Из упомянутых законов следует, что задачи по противодействию коррупции возлагаются прежде всего на государственные органы, органы местного самоуправления и их должностных лиц.
Положения о возможности участия в борьбе с этим негативом общественных организаций и граждан не конкретизированы и носят декларативный характер. В любом случае указанные негосударственные субъекты в принципе не могут непосредственно воздействовать на коррупционеров. Реализовывать свои полномочия они вправе не иначе как через те же госструктуры.
Таким образом, многоликая армия чиновников должна воевать сама с собой. Но это абсурд.
Нам могут возразить: не все чиновники взяточники. Не все. Не берут взятки прежде всего те, кому не за что их брать. Это чисто технические работники, не участвующие в принятии решений и их реализации. Однако и среди них могут быть посредники или просто мошенники. Мы также допускаем существование честных чиновников другой категории. Но если такие «чистюли» полностью отказываются от участия в коррупционном процессе, они, как правило, рано или поздно отторгаются окружающей средой как инородные тела. Если не уходят по-хорошему, то их подставляют.
Масштаб коррумпированности госструктур таков, что следует говорить не о борьбе с их отдельными представителями, а о противодействии коррупционной среде, сплоченной и имеющей маргинальную идеологию.
Похоже, президент Дмитрий Медведев тоже понимает, что искоренить коррупцию имеющимися методами и средствами не удастся. По крайней мере в обозримом будущем. В своем последнем послании он предложил передать функции оказания социальных услуг населению от госорганов некоммерческим организациям. Один из его доводов такой: это снизит уровень коррупции в госаппарате.
Обсуждать целесообразность новации мы не будем. Отметим лишь обозначенную президентом прямую связь между функционированием государственного аппарата и его коррупционностью.
Пока же так называемое противодействие коррупции напоминает старый эстрадный номер «Борьба нанайских мальчиков». Артист надевает специальный костюм, имитирующий обхвативших друг друга борцов, становится на четвереньки и изображает яростную схватку. А в заключение выпрямляется, откидывая за спину одну из кукол. Зрители смеются.
Но наш «номер» явно затянулся. Публика давно зевает — скорей бы занавес…
Цитата
Юрий Чайка,
генеральный прокурор РФ
В 2010 г. прокурорами в суд было направлено свыше 8600 уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности в отношении почти 10 000 лиц… Она (динамика роста таких преступлений. — Примеч. ред.) увеличивается где-то процентов на 8—10 (в год. — Примеч. ред.)