Минэкономразвития подвело итоги применения механизмов саморегулирования за два года и обнаружило, что бизнес либо не хочет пользоваться предоставленными ему возможностями самоуправления, либо не может этого сделать из-за дефектов законодательства.
В своем докладе «Об итогах анализа практики применения законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях в отдельных сферах и отраслях экономической деятельности» Минэкономразвития дало анализ деятельности СРО по основным их атрибутивным признакам:
- развитие механизмов стандартизации;
- контроль за деятельностью членов;
- работа с жалобами третьих лиц и внесудебное урегулирование споров;
- субсидиарная имущественная ответственность;
- формирование национальных объединений СРО для разработки отраслевых нормативных актов.
Результатом этой работы станут предложения по внесению поправок в базовый закон о саморегулировании, отраслевое законодательство и административный кодекс, регламентирующих осуществление всех основных функций СРО: разработку стандартов, формирование и применение компенсационных фондов, контроль за членами, работу с жалобами и внесудебное урегулирование споров.
Национальные объединения поражены в правах
Для развития института саморегулирования принципиально, чтобы СРО создавали национальные объединения или советы в рамках своих отраслей, которые бы стали инструментом выработки согласованных решений по вопросам регулирования и определения направлений развития отраслей, а также представления и защиты интересов отрасли перед федеральными органами исполнительной власти.
Но введенные в отдельных отраслях модели саморегулирования зачастую не учитывают эти функции. Нацобъединения не всегда наделены возможностью участвовать в разработке проектов федеральных стандартов и иных регулирующих актов, или их создание просто не предусмотрено отраслевым законодательством.
Но даже созданные нацобъединения СРО не то чтобы очень ревностно принялись за свою работу. Нередко они ожидают, что государство будет руководить их работой по выработке стандартов и даже ее оплатит. Так, например, чтобы простимулировать создание стандартов оценочной деятельности, Минэкономразвития ввело условие, по которому, если нацсовет оценщиков не выработает определенные стандарты к определенному сроку (план работ утверждался министерством и оценщиками совместно), то право на их создание переходит к министерству, которое может создать их по своему усмотрению.
Вместо стандартов — правила этикета
Возможность выбора стандартов «нужной степени жесткости», в наибольшей мере подходящих конкретной отрасли, — одна из основных функций и привилегий СРО. Тем не менее и в отраслях, где саморегулирование обязательно, и там, где оно добровольно, авторы доклада обнаружили немало примеров формального подхода к разработке стандартов.
У СРО в строительном комплексе стандарты нередко либо воспроизводят положения (и недостатки) существующих нормативных документов, либо носят формальный характер, например стандарты:
— «Порядок разработки, принятия, внесения изменений и отмены стандартов»;
— «Общие требования к выполнению работ».
Как правило, подобные документы невелики, содержат расплывчатые требования, большинство из которых является прямым следствием законодательства, но никак не уточняют его, и относительно слабо связаны с предметом стандартизации в целом и тем более — со спецификой отдельных предметных областей или видов работ.
В оценочной деятельности, например, существуют организации, в качестве стандарта утвердившие правила деловой и профессиональной этики. Только у трех из девяти СРО оценщиков есть стандарты и правила оценочной деятельности, содержащие методологические положения по оценке отдельных видов объектов (ценных бумаг, недвижимости, интеллектуальной собственности, машин и оборудования и т.п.).
Стандарты и правила СРО арбитражных управляющих не всегда регулируют именно профессиональную деятельность арбитражных управляющих и зачастую касаются деятельности непосредственно самой саморегулируемой организации.
Только две из шести СРО аудиторов ответственно подошли к вопросу стандартизации собственной деятельности, подход остальных можно назвать скорее формальным (то есть стандарты аудиторской деятельности разработаны и утверждены, но, по сути, они во многом дублируют (иногда в полном объеме) федеральные правила аудиторской деятельности).
Положительные примеры Минэкономразвития тоже обнаружило.
В строительном комплексе на уровне национальных объединений ведется работа по актуализации приоритетных СНиПов. Национальным советом по оценочной деятельности разработаны и утверждены четыре федеральных стандарта оценки. Ведется работа над проектами федеральных стандартов в сфере арбитражного управления.
Предмет контроля требует уточнения
Отсутствие внятных стандартов профессиональной деятельности у СРО выхолащивает исполнение ими основной функции, которую в случае обязательного саморегулирования им делегировало государство: контроль за деятельностью участников рынка. Формально функции по контролю осуществляются во всех саморегулируемых организациях. Но зачастую он сводится лишь к проверке исполнения требований законодательства. Например, представители СРО строительного комплекса указывали в своих анкетах на неопределенность самого предмета контроля: даже выездная проверка нередко может представлять собой инспектирование некоего набора документов, числа сотрудников и наличия помещений и оборудования.
Жалобы без последствий
Несмотря на то что в целом ряде отраслей саморегулируемыми организациями создаются третейские суды, практика их функционирования объективно недостаточна. Реальная работа таких судов сложилась только в СРО, объединяющих профессиональных участников рынка ценных бумаг (основанных ими добровольно).
Регламент работы с жалобами не прописан ни в специальных отраслевых законах, ни в законе о СРО. Поэтому последствия обращения пострадавших от деятельности той или иной компании с жалобами в саморегулируемую организацию неоднозначны. Минэкономразвития предлагает ввести в закон нормы, требующие от СРО создания механизма работы с жалобами с понятными последствиями и, возможно, описывающие этот механизм.
По мнению, высказанному представителем министерства, в законе должен быть прописан и регламент работы с жалобами на сами саморегулируемые организации в надзорные органы и в национальные объединения, а также регламент, по которому СРО будет отвечать на обращения к нему надзорного органа.
Фонды есть, компенсаций пока нет
Оценить работу механизмов обеспечения имущественной ответственности Минэкономразвития пока не удалось.
С одной стороны, в большинстве отраслей, в которых применяются механизмы саморегулирования, сформированы компенсационные фонды СРО и используются механизмы страхования ответственности субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности. С другой, практически полное отсутствие фактов выплат из компфондов не дает оснований говорить об эффективности применения этого механизма.
Применение механизмов
субсидиарной имущественной ответственности, по мнению авторов доклада, существенно ограничивается тем, что у саморегулируемых организаций нет полномочий по принятию решений о компенсации третьей стороне.
Действующее отраслевое законодательство в области саморегулирования практически не содержит положений, регулирующих указанные вопросы, в недостаточной мере конкретизированы они и в общем законе. Соответственно компенсация ущерба осуществляется только в случае наступления страхового случая, признанного страховой компанией, либо по решению суда, возможности участия самой саморегулируемой организации в процессе урегулирования убытков крайне ограниченны.
Но вопрос, должно или нет СРО иметь право принимать решения о выплате компенсаций, остается спорным, так как саморегулируемая организация здесь явно заинтересованная сторона. Возможно, что дальнейшая практика саморегулирования позволит выработать и закрепить законодательно четкий регламент обращения к компенсационному фонду.
К сведению
Из доклада
В России 634 саморегулируемых организации. 513 из них действуют в отраслях, в которых требование вступления в СРО является обязательным, 419 из них — в строительном комплексе.
Численность СРО, организованных на добровольной основе, выросла за 2010 г. больше чем в четыре раза: с 27 до 115 организаций. Почти половина из них действует в сфере управления недвижимостью и ЖКХ. Значительная часть объединяет экспертов и экспертные организации в области промышленной и пожарной безопасности, технической экспертизы (в том числе автотранспорта). Повышенный интерес к саморегулированию в этих отраслях объясняется скорее всего тем, что участники рынка ожидают введения в этих сферах обязательного членства в СРО.
К общему знаменателю
Владислав Федотов,
начальник отдела нормативного
правового регулирования оценочной
деятельности Департамента корпоративного
управления Минэкономразвития России
Закон о саморегулируемых организациях должен определять четкую модель того, как они работают в любой отрасли: перечень задач, отличающих их от любого другого предпринимательского или профессионального объединения, и перечень особенностей, которые могут устанавливать отраслевые законы.
Сейчас в каждом отраслевом законе есть свой перечень норм, нередко формирующих совершенно иную модель саморегулирования, чем та, что описана в базовом законе о СРО (№ 315-ФЗ). И получается, что принципы создания системы саморегулирования, например аудиторов, значительно отличаются от принципов создания СРО оценщиков или арбитражных управляющих.
В качестве наиболее предпочтительных мер, способных эффективным образом стимулировать развитие института саморегулирования, мне видятся следующие шаги.
Во-первых, уточнение норм закона о СРО в части регламентации вопросов разработки стандартов, формирования и размещения компенсационных фондов, осуществления контроля саморегулируемых организаций за своими членами и контроля уполномоченных органов за деятельностью саморегулируемых организаций, механизмов работы с жалобами и внесудебного урегулирования споров, формирования национальных объединений (советов) с распространением указанных норм на все сферы, в которых в настоящее время введен институт саморегулирования, а также установление исчерпывающего перечня особенностей, регламентация которых допустима в рамках иных федеральных законов.
Во-вторых, внесение изменений в КоАП РФ в части уточнения субъектного состава должностных лиц саморегулируемых организаций и субъектов профессиональной деятельности, подлежащих административным наказаниям за совершение административных правонарушений, состава правонарушений, а также санкций за их нарушения.
В-третьих, внесение изменений в федеральные законы, регулирующие вопросы создания СРО в отдельных отраслях, с целью приведения их в соответствие с базовым законом с учетом обоснованных особенностей и установлением необходимых переходных периодов исходя из существующих различий действующих моделей. Кроме того, необходимо продолжение комплексной работы по урегулированию в рамках специальных законов специфических отраслевых вопросов, прямо или косвенно затрагивающих сферу саморегулирования.