Чтобы СРО стали реальным инструментом отраслевого регулирования, их функционал и набор квалифицирующих требований должны быть едиными для всех видов деятельности и максимально прозрачно и жестко описаны в законе.
Некоммерческие организации, которые законодательно наделены отдельными публичными функциями, существовали уже в постперестроечный период. В частности, нотариальные и адвокатские палаты являются их типичными примерами, одна из основных публичных функций которых — допуск субъектов соответствующей деятельности на рынок.
Первое упоминание института СРО встречается в указе Президента РФ от 04.11.94 № 2063 «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации».
Созданная в соответствии с этим указом Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг и фондовым рынкам была наделена правами признавать статус саморегулируемой организации, выдавать саморегулируемым организациям генеральные лицензии на лицензирование участников рынка ценных бумаг, а также на осуществление контроля на рынке ценных бумаг и иных федеральных функций. Но эта функция не была реализована.
Понятие «саморегулируемые организации» закреплялось также в постановлении Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку от 12.07.95 № 3 об утверждении Временного положения о ведении реестра владельцев именных ценных бумаг.
В дальнейшем использование термина «саморегулирование» в федеральных законах происходило бессистемно. Так, появляются:
- саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг (федеральные законы от 22.04.96 №39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», от 05.03.99 № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»;
- саморегулируемые организации управляющих компаний (Федеральный закон от 29.11.2001 № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах»);
- саморегулируемые организации негосударственных пенсионных фондов (Федеральный закон от 07.05.98 № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»);
- органы саморегулирования в области рекламы (общественные организации (объединения), ассоциации и союзы юридических лиц) (Федеральный закон от 18.07.95 № 108-ФЗ «О рекламе»);
- органы саморегулирования кредитных потребительских кооперативов (Федеральный закон от 07.08.2001 № 117-ФЗ «О кредитных потребительских кооперативах граждан»);
- аккредитованные профессиональные аудиторские объединения (Федеральный закон от 07.08.2001 № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности») и т.д.
Но ввиду отсутствия единых квалифицирующих признаков, в частности отсутствия механизмов обеспечения материальной ответственности, эти организации не могут быть признаны саморегулируемыми.
Проект саморегулирования
В ходе административной реформы, начатой в 2003 г. и направленной в том числе на исключение дублируюших функций госорганов, появились два федеральных закона, имеющих существенное значение для развития регулирования в России.
Во-первых, Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», содержащий нормы, в соответствии с которыми саморегулируемые организации наряду с органами власти, научными организациями, общественными объединениями предпринимателей и потребителей могут участвовать в экспертизе проектов технических регламентов, их представители могут входить в состав технических комитетов по стандартизации. К сожалению, этот закон был принят раньше, чем базовый закон о СРО, что не способствовало появлению цивилизованной практики стандартизации.
Во-вторых, Федеральный закон от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», которым предусматривались особые правила контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей — членов саморегулируемой организации, солидарно несущих в соответствии с уставными документами субсидиарную ответственность за ущерб, причиненный ее членами потребителям.
В то же время подготовленный при непосредственном участии МЭРТ России и внесенный беспрецедентным количеством депутатов Госдумы проект общего закона о СРО не принимался в течение нескольких лет. Вследствие этого общая концепция саморегулирования профессиональной деятельности реализовывалась в нормах специальных законов.
Ввиду того что МЭРТ России как основное министерство, отвечающее за формирование нормативно-правовой базы регулирования от Правительства РФ, координировал процесс принятия Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» и Федерального закона от 27.07.2007 № 157-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об оценочной деятельности в Российской Федерации“», а также в силу назревшей ситуации в названных отраслях деятельности в этих законах были заложены правовые основы практически всего инструментария, необходимого для полноценного формирования института СРО.
В названных законах были прописаны квалифицирующие требования к СРО, требования к членам СРО, описаны механизмы формирования и функционирования специализированных органов СРО, а также описаны механизмы обеспечения материальной ответственности, в частности впервые описаны требования к компенсационному фонду СРО как к имущественному комплексу с особым правовым режимом.
Базовый закон «О саморегулируемых организациях» был принят лишь 1 декабря 2007 г. Он устанавливает общие принципы образования СРО, общие квалифицирующие признаки, описывает общие требования к функциям СРО и их реализации. Также необходимо учитывать, что кроме установления единообразного базисного инструментария СРО целью принятия общего закона было создание условий для появления СРО в нерегулируемых видах.
Весь базисный инструментарий, заложенный в Федеральном законе «О саморегулируемых организациях», должен был бы применяться всеми саморегулируемыми организациями вне зависимости от особенностей вида деятельности, который осуществляют члены СРО. Законом допускалось введение в отраслевых законах лишь отдельных специфических норм, в том числе ужесточение базисных квалифицирующих признаков.
Аппаратные искажения
К сожалению, базовый закон о СРО, текст которого являлся плодом межведомственного компромисса, содержал некоторые изъятия. В частности, норму о том, что его действие не распространяется на СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, жилищных накопительных кооперативов, негосударственных пенсионных фондов, кредитных организаций, бюро кредитных историй.
Норма о его нераспространении на субъекты финансового рынка была включена под давлением со стороны представителей ФСФР России, которые опасались, что СРО профучастников рынка ценных бумаг выйдут из-под контроля. В результате возникла правовая неопределенность.
Например, в Федеральном законе от 30.12.2004 № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах» была предусмотрена возможность создания СРО жилищных накопительных кооперативов, которая должна была вступить в силу после начала действия федерального закона, регулирующего деятельность саморегулируемых организаций. Но принятие общего закона ввести саморегулирование в этой области не позволило.
В дальнейшем попытки реализации ведомственных интересов при принятии специальных законов привели к утрате координирующей роли в формировании правовой базы института саморегулирования МЭРТ России.
В ходе принятия новой редакции Федерального закона «Об аудиторской деятельности» Минфин России как ведомство, регулирующее аудит, настоял на появлении в законе норм, которые нарушили общие принципы саморегулирования в отношении субъектов регулирования и их членства в СРО, а также механизм формирования национального объединения.
Но самым серьезным ударом по саморегулированию, существенно поменявшим его концепцию и нарушившим базисные принципы формирования СРО, стало принятие поправок к Градостроительному кодексу РФ, внесенных Федеральным законом от 22.07.2008 № 148-ФЗ.
Несмотря на сходство наименования статуса, саморегулируемые организации, созданные по общему закону, и саморегулируемые организации, созданные по Градостроительному кодексу РФ, имеют ряд принципиальных отличий. Указанное сходство наименований при наличии принципиальных отличий, связанных как с созданием, так и с функционированием СРО, созданных по разным законам, к сожалению, породило ситуацию, когда негативное впечатление от системных проб-лем СРО в области строительства переносится на всю сферу саморегулирования в целом.
Однако следует учитывать, что проблемы правоприменительной практики при построении СРО в строительной отрасли являются прежде всего следствием реализованных в этом кодексе концептуальных ошибок регулирования отрасли в целом.