В Госдуму внесен проект федерального закона «О водоснабжении и канализовании». По мнению его разработчиков, речь идет о создании правовой базы для эффективного функционирования и устойчивого развития важнейшей отрасли ЖКХ. Одна из главных целей законопроекта — стимулирование притока частного капитала в отрасль водоснабжения и канализования. На самом деле законопроект содержит положения, которые, напротив, могут препятствовать притоку частных денег в отрасль.
Власти предпринимают очередную попытку спасти коммунальное хозяйство страны от окончательного обрушения. Так как ни одно государство мира не может потянуть содержание за счет налогоплательщиков такой громадной отрасли, решили, как за границей, привлечь к делу частные деньги, частный бизнес. Однако — с поправкой на вертикальность российской системы хозяйствования — чтобы права собственности фактически никому не уступать. А так не бывает.
Кстати, это не первая попытка привлечь частный капитал для того, чтобы оплатить срочную починку коммунальной структуры. В начале двухтысячных за это взялся было Анатолий Чубайс — ничего не вышло. В прошлом году разговоры на эту тему снова активизировались, теперь уже на самом высоком уровне. На заседании Президиума Госсовета 23 ноября 2010 г. в Сыктывкаре президент Дмитрий Медведев обратил внимание на плачевное состояние коммунальной структуры и сказал, что дальнейшее игнорирование этой проб лемы приведет к катастрофе уже через пять — семь лет. Президент указал стратегический путь решения проблемы: «Нужно искать деньги на это, самые разные — не только федеральные, не только региональные. Бизнес развивать, наших граждан стимулировать». Д. Медведев сказал о необходимости разработки и внесения в Госдуму проекта федерального закона «О водоснабжении и водоотведении в Российской Федерации» (такое наименование первоначально предполагалось дать документу).
Чиновники поняли все просто: основой для развития ЖКХ должны стать частные инвестиции. И началась работа над законопроектом.
Разработчики действовали оперативно. Но исполнительная власть решила не дожидаться принятия базового закона, устанавливающего принципиально новый порядок финансирования водоканальной сферы. Постановлением Правительства РФ от 22.12.2010 № 1092 была утверждена федеральная целевая программа «Чистая вода». Этот правовой нормативный акт, являющийся подзаконным документом, по сути, основан на принципах еще не принятого закона. Более того, уже определены конкретные объемы и источники финансирования исходя из идей, озвученных президентом, но еще не одобренных законодателем.
Теперь же, когда и законопроект готов, стало ясно, что правительство намерено модернизировать систему водоснабжения в основном за счет внебюджетных источников, уповая на некие гипотетические частные инвестиции. По прогнозам чиновников, едва зародившийся в России водоканальный бизнес будет стремительно развиваться. Это якобы позволит государству уже в 2014 г. полностью отказаться даже от символического участия в финансировании.
Речь идет о совершенно новых принципах финансирования социально значимой сферы, которой действительно угрожает катастрофа. Поспешное претворение в жизнь данных принципов путем принятия подзаконного акта еще не написанного закона — пример правового нигилизма.
Водоканальный кодекс
Один из разработчиков законопроекта депутат Госдумы Андрей Чиркин отмечает, что в настоящее время в системе водоснабжения и канализования работают всего три крупных оператора, которые управляют водоканалами на правах аренды. Низкая привлекательность отрасли для частных инвесторов связана с тем, что они должны вкладывать свои средства в системы водоснабжения и канализования, которые им не принадлежат, без надежных гарантий возврата инвестиций. Эти проблемы и должны решить нормы нового закона.
Что предлагает законопроект? Статья 8 третьей главы предусматривает, что центральные системы водоснабжения и канализования, отдельные объекты этой системы могут находиться в государственной, муниципальной и частной собственности. Вводить ограничения по форме собственности не предполагается. Но и ныне действующее законодательство не содержит прямого запрета на полную приватизацию водоканального имущества.
Обратившись к опыту европейских стран, можно условно выделить три модели функционирования водоканального хозяйства в зависимости от имущественных прав управляющих субъектов. Английская модель предполагает полную приватизацию коммунальных систем. Немецкая модель связана с созданием акционерных предприятий, акции которых полностью или преимущественно принадлежат муниципалитетам. И наконец, французская модель позволяет оставлять соответствующую инфраструктуру в муниципальной собственности с передачей ее в управление специализированным фирмам на долгосрочной договорной основе.
Попытка внедрения в российскую практику немецкой модели ни к чему хорошему не привела. Создаваемые на базе муниципальных предприятий акционерные общества и ООО, как правило, оказывались в руках прежнего руководства или лиц, аффилированных с властными структурами. Менеджмент зачастую стремился не к привлечению частного капитала, а к незаконному выводу активов и распилу бюджетных средств.
В последнее время высказывались мнения о необходимости перехода частных операторов, действующих в системе ЖКХ, к концессионным соглашениям. Теперь, похоже, фактически речь идет о применении французской модели.
Хорошее отдай, плохое возьми
Из статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» следует, что по такому соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное соглашением имущество, предназначенное для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием данного имущества, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования указанным имуществом для осуществления названной деятельности. При этом недвижимое имущество, созданное концессионером с согласия концедента при осуществлении оговоренной деятельности, является собственностью концессионера, если иное не установлено концессионным соглашением.
Отметим, что концессия водоканальных систем допускается действующим законодательством. Такая же возможность предусмотрена и законопроектом. Это, в частности, следует из п. 4 ст. 9 обсуждаемого документа. Данный пункт устанавливает, что при проведении конкурсов на заключение договоров аренды, концессионных соглашений, объектом которых является централизованная система водоснабжения и канализования, может быть установлено, что победитель конкурса, заключивший указанный договор (соглашение), будет наделен статусом гарантирующей организации.
Казалось бы, применение концессионных соглашений должно способствовать привлечению частных инвестиций.
Однако разработчики законопроекта при определении юридической судьбы объектов, созданных организацией водопроводно-канализационного хозяйства (ОВКХ), почему-то решили отойти от положений Закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ, согласно которым по общему правилу созданное концессионером недвижимое имущество является его собственностью. Пункт 6 ст. 8 законопроекта устанавливает, что право собственности на объекты централизованных систем водоснабжения и канализования, созданные (реконструированные, модернизированные) ОВКХ в соответствии с инвестиционной программой, принадлежат собственнику указанной системы, если иное не предусмотрено соответствующим договором. Хотя в этом же пункте оговорена возможность при определенных условиях заключить соглашение о нахождении у ОВКХ вышеназванных объектов в собственности на период до возврата инвестиций. После объекты подлежат безвозмездной передаче в муниципальную или госсобственность.
Такая оговорка в отношении созданных объектов не будет способствовать привлечению частных инвестиций. Кроме того, предлагаемая правовая модель «временной» собственности вызывает сомнение относительно ее соответствия нормам Гражданского кодекса.
Пункт 4 ст. 8 законопроекта также содержит «антистимулирующие» положения. Субъект РФ, муниципальное образование, в чьей собственности находятся неэксплуатируемые или эксплуатируемые без законных оснований объекты централизованных систем водоснабжения и канализования, требующие включения в технологическую цепочку такой системы обслуживания и (или) ремонта, должны в 30-дневный срок с момента выявления этих объектов передать их ОВКХ, эксплуатирующих соответствующую систему, к которой присоединены указанные объекты и в технологическую цепочку которой они могут быть включены. Организации, в свою очередь, обязаны принять подобные объекты в эксплуатацию при условии, что расходы на эксплуатацию, обслуживание и ремонт объектов учитываются при установлении регулируемых цен (тарифов) ОВКХ.
Эти громоздкие положения позволят чиновникам навязывать частным операторам на неясных условиях заброшенные объекты, которые не учитывались при заключении соответствующих договоров.
К сведению
Президентом РФ подписан и вступил в силу Указ от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов». В частности, предусмотрено, что названные проекты, затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, по решению Президента РФ могут быть вынесены на общественное обсуждение.
Обсуждаемый законопроект, по нашему мнению, подпадает под обозначенную категорию проектов правовых актов.