Отпустить регионы придется

Децентрализация региональной политики и создание системы крупных агломераций необходимы сегодня для модернизации российских регионов. К таким выводам пришли участники экспертных групп по доработке Стратегии-2020 и Международной конференции ВШЭ «Проблемы развития экономики и общества».

Региональное развитие России в ближайшее десятилетие, считает директор программы Независимого института социального прогнозирования (НИСП) д.г.н. Наталия Зубаревич, будет происходить в достаточно узком «коридоре возможностей», ограниченном рядом объективных барьеров. Речь идет о слаборазвитой инфраструктуре в периферийных территориях, малочисленности крупных агломераций, устойчивой депопуляции в большинстве регионов, снижающемся человеческом капитале, низкой мобильности населения, пространственной поляризации расселения, плохих институтах и неблагоприятном предпринимательском климате. Причем в слаборазвитых субъектах Федерации барьеры плохих институтов максимальны.

Отшумевший экономический кризис почти не изменил сложившиеся пространственные диспропорции в развитии экономики, полагает руководитель программы НИСП. Основной сдвиг выразился в ухудшении положения регионов традиционной обрабатывающей промышленности, для которых усилились риски депрессивности из-за низкой конкурентоспособности предприятий. Небольшой позитив последнего времени заключается в появлении небольшой группы инвестиционно привлекательных регионов новой индустриализации и импорта технологий (в частности, это Калужская и Ленинградская области).

Вытянуть регионы из болота пассивности сегодня может стимулирование их конкуренции за инвестиции и человеческий капитал. Сейчас на одном полюсе этой борьбы расположены регионы-победители, улучшившие институциональную среду для привлечения инвесторов (Калининградская, Белгородская области и др.). На другом — высокодотационные регионы, которые не испытывают необходимости в конкуренции и улучшении институтов, так как трансферты из федерального бюджета поступают бесперебойно.

Отсюда важнейший вывод: без децентрализации межбюджетных отношений иждивенчество в России неискоренимо и конкуренция регионов невозможна. Нам придется восстанавливать механизм контроля «снизу» и смены глав регионов с помощью выборов, подчеркивает эксперт НИСП. При всех издержках выборов действующий механизм назначения еще менее эффективен по качеству управления, подтверждением служит бюджетная политика многих регионов в кризисный период. «Все боятся политических последствий децентрализации, но отпускать придется», — уверена Н. Зубаревич.

В условиях сокращения численности работающего населения, отмечает профессор МГУПБ Андрей Нещадин, нам остается выбирать из трех возможных сценариев развития событий.

Первый, самый перспективный, вариант предусматривает быстрое продвижение агломераций. По различным оценкам в России выделяют от 12 до 50 таких урбанизированных территорий. Сами гигантские пространства нашей страны нуждаются в агломерациях, которые позволяют осуществлять эффективное экономическое развитие регионов. К этому вынуждает и современная борьба за так называемый ресурс развития (человеческий и инновационный капитал, социальные и производственные технологии).

Однако на пути формирования агломераций, по словам А. Нещадина, встает ряд ограничений. Прежде всего отсутствует их специальное правовое регулирование, законодательство не запрещает, но и не содействует созданию агломераций. Градостроительный кодекс вкупе с Законом № 131-ФЗ воздвигает преграды для современного городского развития. Формирование города ограничено городской чертой, и любое финансирование, выходящее за его пределы, рассматривается как нецелевое со всеми вытекающими правовыми последствиями.

Второй сценарий предполагает курс на сохранение имеющейся структуры расселения и выравнивание условий жизни. Он будет связан в первую очередь с перераспределением бюджетных доходов от крупных городов и регионов-доноров в депрессионные населенные пункты.

Третий сценарий можно назвать инерционным, он предусматривает продолжение реализуемой сейчас региональной политики. В этом случае отсутствие необходимых средств приведет к резкому сокращению оказываемых публичных социальных услуг в малых городах. В недалеком будущем увеличится стремление к доб-ровольной ликвидации муниципального управления в силу отсутствия у ряда муниципальных образований средств на обеспечение их полномочий.

В стране должно сформироваться несколько «опорных регионов» как центров развития всей России, считает известный политолог, член экспертной группы Петр Щедровицкий. Пространственная организация таких «узлов» по территории России должна задать параметры новой административно-территориальной организации страны. Таким образом, государственная политика регионального развития не должна больше формулироваться в логике выравнивания социально-экономического уровня территорий. Она должна стать политикой поляризованного развития, базирующейся на принципах концентрации ресурсов в «полюсах роста».

Базой для новой региональной организации должна стать новая экономика. Старая экономика вполне адекватно отражалась старой региональной (административно-территориальной и фискальной) организацией. Но старая экономика, как и старая территориальная организация, не обеспечивает эффективной капитализации страны и ее регионов. При этом новая экономика не всегда сводится к промышленности высоких технологий. Инновационное лидерство должно выражаться в первую очередь в управленческих инновациях. Стремясь к стратегическому лидерству в стране и в мире, российские «опорные регионы» будут вынуждены решить проб-лему удержания у себя наиболее активного и инновационного человеческого капитала. Поэтому в новой экономике, являющейся базой для новой сборки страны, необходимо выделить еще один инновационный сегмент — культурно-средовой.

Структура населения, проживающего в городах различных типов

Примечание. % от численности населения.

Источник: МГУПБ