Межбюджетные трансферты в регионы из федерального центра в 2011—2012 гг. будут ужиматься подобно усыхающей шагреневой коже. Соответственно уменьшится финансовая подпитка муниципалитетов.
Такие сведения прозвучали на прошедшем в Москве Всероссийском практическом семинаре «Формирование и исполнение бюджета муниципальных и региональных образований», генеральным информационным партнером которого выступила газета «Экономика и жизнь».
Жить по средствам — значит облегчать бюджет
Судя по наметкам текущего финансового трехлетия, пересыхание денежного ручейка на местах может прекратиться не раньше начала следующей трехлетки. Причем уровень стабилизации к 2013 г. оценивается специалистами в 1,1 % от ВВП. В прошлом году было вдвое больше.
Затягиванию бюджетного кушака предшествовали объективные причины, считает заместитель генерального директора Центра фискальной политики Александр Дерюгин. По его расчетам, в результате глобального экономического кризиса в 2009—2010 гг. Резервный фонд РФ ужался до 775 млрд руб., или на 80,8%. Дефицит федерального бюджета в прошлом году составил 4,1% ВВП. В итоге внутренний долг страны вырос почти в два раза — с 1,5 млрд до 2,9 млрд руб.
При такой ситуации естественно ожидать сокращения бюджетных расходов, что сейчас и происходит. Но по принципу «у сильного всегда бессильный виноват». Центр уменьшает помощь регионам, которые в свою очередь «перекрывают кран» муниципалитетам. В итоге денежная подпитка местных бюджетов в этом году составит 91,2% от прошлогоднего уровня, в следующем году — 77,4%. Падение согласно трехлетней бюджетной раскладке должно остановиться в 2013 г., иначе большинству муниципальных образований грозит реальная финансовая засуха.
Федеральный центр призывает минимизировать потери с помощью принятого в прошлом году закона о совершенствовании государственных и муниципальных учреждений (Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», далее — Закон № 83-ФЗ). Москва считает, что надо активнее переводить бюджетные учреждения в автономные и казенные. Тем более что для этого не требуется процедура перерегистрации, поскольку изменение статуса не является реорганизацией юридического лица. А это уже экономия бюджетных средств. Не надо и переназначать руководителей и остальных сотрудников. Значит, исключается негатив возможного массового увольнения работников учреждений. В конечном счете уменьшается нагрузка на бюджет.
Надо только очень внимательно отнестись к оценке муниципального имущества, передаваемого в автономное или казенное учреждение на праве хозяйственного управления, предупреждает ведущий советник аппарата Комитета Государственной думы по вопросам местного самоуправления Вадим Волков. К примеру, собственность балансовой стоимостью свыше 200 000 руб. относится к категории особо ценного движимого имущества. Но практики муниципального управления настаивают, что методику межбюджетных отношений нужно пересмотреть и скорректировать. В качестве довода они выдвигают неутешительную статистику финансовых последствий разграничения полномочий в сфере здравоохранения. Так, последние нововведения не изменили ни суть межбюджетных отношений, ни объемы межбюджетных трансфертных потоков сверху вниз. А вот доля расходов на здравоохранение в общем объеме местных бюджетных расходов сокращается, что лишает население получения полноценных и своевременных медицинских услуг.
А назад хода нет. Органам местного самоуправления придется учиться жить по средствам, с одной стороны, а с другой — овладевать искусством ведения бизнеса в интересах местного населения, как это практикуется в странах с устоявшимся муниципальным управлением (см. ст. "Конкуренция может быть управляемой"). Пока же, по горькому признанию финансовых работников многих муниципальных образований, больше счету и отчетности, чем денег на счету.
Эволюция не удалась, верхи навязывают революцию
В большинстве регионов настороженно встретили Закон № 83-ФЗ, о чем «ЭЖ» вместе с другими СМИ писала и в период работы депутатов над законопроектом, и во время его прохождения в палатах российского парламента. Только в Оренбургской области в отличие от других разумно посчитали — раз не удался мягкий, эволюционный путь структурирования бюджетной сферы, поставили в условия революционного реформирования, значит, надо действовать всем сообща, чтобы обеспечить «достаточно плавный переход на новые рельсы финансового существования».
Результатом коллективного умозаключения, по словам заместителя главы администрации города Орска Екатерины Свиненковой, стали коллективные действия. Так, в областном министерстве финансов появился отдел реформирования государственных (читай: пуб-личных) финансов. Затем создали три территориальных методических центра по обучению кадров и внедрению новаций в сферу публичного управления — в Бузулуке (западная зона региона), Оренбурге (центральная часть области) и Орске (восточная зона). Координатором совместных действий по реализации Закона № 83-ФЗ стала рабочая группа при областном правительстве во главе с вице-губернатором.
За полгода в методическом центре восточной зоны, например, прошли обучение руководители финансовых органов всех 12 муниципальных образований. Здесь же в несколько потоков организовали учебу более чем 300 руководителей и счетных работников муниципальных учреждений. Сотрудники дошкольных, общих средних и дополнительных образовательных учреждений учились отдельно от работников учреждений здравоохранения и сферы культуры, у которых были свои учебные дни и часы. Естественно, специфическими были курсы для работников учреждений, осуществляющих функции органов местного самоуправления. Такие функции могут выполнять только казенные учреждения.
После обучения не осталось ни одного сомневающегося в необходимости перемен. До начала учебы 15% слушателей в восточной зоне говорили об очередной блажи начальства. Любопытно, что при этом число желающих сохранить бюджетные учреждения увеличилось на 2%. Но еще больше стало после семинаров сторонников автономных учреждений. Их число увеличилось на 12%.
Но самое главное, по мнению Е. Свиненковой, наконец-то укрепилось осознание того, что надо работать по четко сформулированным правилам. Если до начала финансово-бюджетного всеобуча ни в одном муниципальном образовании восточной зоны не было полного пакета собственных нормативно-правовых актов, то теперь только в двух из 12 муниципалитетов принято менее трети необходимых документов. А финансовые органы на уровне местного самоуправления практически полностью приняли нормативные акты, нужные для реализации Закона № 83-ФЗ. Только в одном муниципальном образовании стойко держатся за существующую систему финансирования бюджетной сферы. Это не противоречит букве закона. Как говорится, вольному воля.
Что подсказывают низы?
Примечательной особенностью семинара, организованного группой компаний «Руспроаудит» и корпорацией «Открытый диалог», стала общая дискуссия его участников. Она возникла сама собой после знакомства с совместной практикой оренбургских муниципалитетов. Разговор муниципальных служащих моментально приобрел сугубо прикладной, практический характер. Говорили, в частности, о ведении кассовых счетов, о таком анахронизме прошлых времен, как финансовая отчетность органов местного самоуправления перед органами государственной власти субъектов Федерации. «Как будто проверяющих нам мало»,— в сердцах обронила одна из участниц дискуссии. Тем не менее она высказалась за необходимость создания унифицированной системы финансового контроля над расходованием бюджетных средств. Еще одним практическим выводом состоявшегося обмена мнениями стало предложение о возможности создания централизованных бухгалтерий учреждений разных типов в одном муниципальном образовании.
Не исключено также, что в стране начнется «эпидемия» перевода муниципальных лагерей отдыха для детей в автономные учреждения. Глядишь, летние базы станут со временем всесезонными и временно доступными взрослым.
Чтобы мнения муниципалитетов не остались в разряде благих намерений, по предложению генерального информационного партнера прошедшего мероприятия — газеты «Экономика и жизнь» участники семинара решили направить свои предложения в экспертные группы Правительства РФ, работающие сейчас над корректировкой Стратегии-2020.
Структура поступления налогов в местные бюджеты, %, без муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга
|
Налоги |
2009 г. |
2010 г. |
|
НДФЛ |
38,1 |
30,8 |
|
Налог, взимаемый в связи с
|
21,4 |
23,5 |
|
Налог на имущество организаций
|
20,3 |
17,2 |
|
Налог на прибыль |
18,0 |
26,4 |
|
НДПИ |
1,3 |
1,3 |
|
Единый сельскохозяйственный налог |
0,6 |
0,6 |
|
Акцизы |
0,4 |
0,3 |
Источник: Министерство финансов РФ
Финансовые последствия разграничения полномочий в сфере здравоохранения, % от общего объема финансовой помощи
|
Виды межбюджетных
|
2009 г. |
2010 г. |
|
Субсидии |
57,8 |
57,1 |
|
Дотации |
25,5 |
25,5 |
|
Иные межбюджетные
|
7,2 |
6,9 |
|
Налоги |
6,3 |
6,3 |
|
Доля расходов
|
9,8 |
9,3 |
|
Отношение расходов
|
25,0 |
23,4 |
Источник: Центр фискальной политики