Органичное включение государственной собственности в рыночные отношения возможно не только путем приватизации, вызывающей столь острые споры в нашем обществе, что ее результаты даже не решались рассмотреть законодатели. Другой путь — частно-государственное партнерство. По сути, оно представляет собой альянс между бизнесом и государством в целях реализации общественно значимых проектов стоимостью в миллиарды долларов. Однако в России реализация ЧГП наталкивается на целый ряд барьеров.
Частно-государственное партнерство возможно в самых различных сферах деятельности: от базовых отраслей промышленности и НИОКР до оказания общественных услуг.
Здесь происходит объединение ресурсов двух хозяйствующих субъектов — государства, с его огромным потенциалом собственности, и бизнеса, использующего эффективные частнопредпринимательские методы хозяйствования, располагающего средствами для инвестиций.
Экономическая классификация форм ЧГП, принятая в Мировом банке, выглядит следующим образом:
- контракты на управление (в том числе арендные договоры);
- предприятия, созданные путем акционирования или на условиях долевого участия государства и бизнеса;
- концессия.
Рублем к рублю
В российской практике очень часто объекты, не подлежащие приватизации, арендуются частными компаниями у государства. Так, например, в 2004 г. группа «Промышленные инвесторы» взяла в аренду ледоколы Дальневосточного морского пароходства. Имеется множество примеров передачи в аренду морских причалов, терминалов, других объектов государственной собственности в морских портах, аэропортах и т. д., что соответствует действующему законодательству.
Цифры и факты
13,2 млрд руб. составят в 2005 г. доходы от сдачи в
аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.
12,2 млрд руб. достигнут в текущем году доходы
от сдачи в аренду имущества, находящегося в
оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений, а также в
хозяйственном ведении ФГУП.
Источник: Федеральный бюджет на 2005 г.
Для арендной формы ЧГП в России создана не только разветвленная нормативно-правовая база, но и специальная организационная структура — Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (ФАУФИ) и комитеты по управлению государственным имуществом (КУГИ).
В нашей стране созданы тысячи компаний, в капитале которых участвуют бизнес и государственные, а также муниципальные органы власти. Приведем здесь названия лишь самых известных отечественных компаний с участием государства — ОАО «Газпром» (доля государства — 38,4% акционерного капитала), РАО «ЕЭС России» (52,7%), «Новороссийский морской торговый порт» (20%).
Степень свободы предпринимателей в принятии административно-хозяйственных решений в таких компаниях определяется их долей в акционерном капитале. Чем ниже удельный вес частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньше самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства.
Для бизнеса частно-государственные проекты интересны тем, что в них он получает в долговременное управление не принадлежащие ему активы, часто — на льготных условиях платы за них.
ЧГП, реализуемые в сфере инфраструктуры
|
Наименование проекта |
Стоимость |
|
Завершение строительства железной дороги Беркакит – Томмот - Якутск* |
31 250 млрд руб. |
|
Строительство железнодорожной ветки морского торгового порта Оля** |
140 млн дол |
|
Строительство порта Железный Рог*** |
10,7 млрд руб. |
|
Терминал по перегрузке нефтепродуктов в Кандалакшском морском торговом порту |
803 млн руб. |
|
Угольный перегрузочный комплекс, Кандалакша |
1,28 млрд руб. |
|
Строительство первой очереди Лесного терминала в морском порту Усть-Луга |
26,5 млн дол. |
|
Строительство четырех железнодорожных паромов (Дагестан) |
80 млн дол. |
*Построена на участке Беркакит — Томмот.
**Уже построена.
***Строительство начато в прошлом году
Кроме того, вкладывая инвестиции в проекты ЧГП, частная компания имеет большие гарантии их возврата, поскольку государство принимает на себя определенную долю рисков. В отдельных случаях (проекты в сфере водо-, газо-, теплоснабжения) государство идет на то, чтобы доплачивать из бюджета своему партнеру при условии повышения им качества обслуживания.
Самой перспективной формой частно-государственного партнерства являются концессии. В отличие от арендных, контрактных отношений они носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности.
Кроме того, в концессиях частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений. В России концессий сегодня нет.
Миллиарды вне закона
Развитию частно-государственного партнерства в нашей стране мешает отсутствие адекватного законодательства и нормативных документов.
К сожалению, 12 лет рыночных реформ не прояснили до конца вопрос: в какой форме может участвовать частный бизнес при строительстве и эксплуатации магистральных трубопроводов, портов и других инфраструктурных объектов? Законы «О государственной собственности», «О морских портах», «О трубопроводном транспорте», «О концессиях», призванные урегулировать этот вопрос, уже несколько лет находятся на рассмотрении в Государственной Думе, а воз и ныне там.
Между тем жизнь ставит перед предпринимателями и чиновниками проблемы, которые нужно решать сейчас. Так, в Краснодарском крае в соответствии с концепцией развития морских портов в районе мыса Железный Рог идет сооружение порта.
Строительство порта и припортовой железнодорожной станции ведется на средства частных компаний-инвесторов. Основными из них являются «Тольяттиазот» (7,5 млрд руб. инвестиций) и «Таманьнефтегаз» (3,2 млрд руб.). Частные средства вкладываются в создание инфраструктуры порта: железнодорожные подходы, портовые сооружения, вспомогательный флот, инженерную и социальную инфраструктуру, которая в соответствии с действующим законодательством является государственной собственностью.
Как и в остальных проектах развития портов, государство стремится выдерживать определенное соотношение бюджетных и частных средств. В данном проекте также остается неясным: на каких условиях частные инвесторы будут участвовать в управлении этим объектом и возвращать вложенные средства? Надо сказать, что и бизнес зачастую пользуется пробелами в законодательстве, связанном с ЧГП. Построенные на средства предпринимателей объекты, относящиеся к естественным монополиям, становятся частной собственностью, хотя действующее законодательство подобного не предусматривает.
Например, «ЛУКОЙЛ» в 2003 г. построил в порту Высоцк терминал по перевалке нефтепродуктов. Его мощность — 10 млн тонн нефтепродуктов в год. Общий объем инвестиций в проект составил 150 млн дол. США. Сейчас этот терминал использует только «ЛУКОЙЛ».
Что необходимо сделать!
✔ Главным препятствием на пути концессий является отсутствие в России Концепции управления государственной собственностью. Наше государство должно, как это сделано в других странах, выработать такую концепцию и четко прописать в законодательстве границу своей ответственности перед обществом за имеющуюся у него собственность.
А уже на основе такой Концепции надо разрабатывать законодательство о ЧГП и, что особенно важно, механизмы его реализации и контроля. Ведь на кону собственность стоимостью в миллиарды долларов. Круг объектов, не подлежащих приватизации, должен определяться не исполнительной властью, а законодателями, как это делается в развитых странах.
✔ Другая острая проблема — нехватка специалистов. Общее число профессионалов в сфере государственного управления России, способных грамотно составлять долгосрочные инвестиционные договоры, ничтожно мало.
В государственных органах власти отсутствуют даже методики по составлению договоров с длительными сроками окупаемости инвестиций.
✔ Необходимо также создание специального федерального органа (например, Федерального агентства по ЧГП или по концессиям), который будет реализовывать поли тику частно-государственного партнерства и отвечать перед обществом, Президентом и правительством.
В программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу отмечается, что правительство будет развивать частно-государственное партнерство в инфраструктурных отраслях, научных исследованиях и т. п. Но без решения указанных проблем все эти намерения останутся благими пожеланиями.