На днях Минэкономразвития России представило проект постановления Правительства, предусматривающего введение общего порядка разработки и утверждения ведомственных актов, содержащих требования в сферах, не отнесенных к техническому регулированию. Речь идет о нормативных правовых актах, устанавливающих обязательные требования к производственным процессам, товарам, работам и услугам.
Порядок есть, но его недостаточно
В настоящее время подготовка ведомственных актов осуществляется в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (далее — Правила), утвержденными постановлением Правительства РФ от 13.08.97 № 1009.
В Правилах подробно изложен порядок межведомственного согласования, но, по мнению Департамента оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России, недостаточно освещен сам процесс разработки этих актов. Так, в п. 5 Правил определено, что в процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство РФ, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились. При подготовке нормативного правового акта проводится его правовая и антикоррупционная экспертиза.
В то же время действующим законодательством для отдельных правовых актов федеральных органов исполнительной власти предусмотрены дополнительные процедуры проведения других видов экспертиз помимо юридической и антикоррупционной. Например, в п. 6 Положения о разработке, утверждении и изменении нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, утвержденного постановлением Правительства РФ от 27.12.2010 № 1160, предусмотрено, что проекты таких актов принимаются после их рассмотрения на заседании Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.
Правилами нормативно не закреплены обязательные требования по проведению обсуждения и иных форм консультаций с потенциальными адресатами регулирования, представителями иных субъектов, на которые окажет влияние принятие правового акта.
Частично подобное обсуждение реализовано через процедуру подготовки оценки регулирующего воздействия1 (п. 3 Правил). Согласно этой процедуре заслуживающие внимания мнения участников публичного обсуждения могут быть положены лишь в основу замечаний Минэкономразвития России по проекту акта, а не использованы разработчиком акта на ранней стадии его подготовки, еще до окончательной отработки юридических формулировок.
В результате Минэкономразвития России предлагает установить общий порядок разработки и принятия ведомственных актов отдельным постановлением Правительства РФ.
Новая схема разработки актов
Согласно описанному в проекте постановления механизму разработки и утверждения ведомственных актов процедура будет состоять из нескольких этапов.
Первый этап. Уведомление
Министерство или ведомство, приняв решение о разработке проекта нормативного акта, должно разместить на едином интернет-портале уведомление о начале работы над его содержанием. В уведомлении указываются сведения о разработчике проекта акта с кратким изложением цели, обоснования необходимости его разработки, вид и наименование, а также общая характеристика отношений, на регулирование которых он направлен, срок, в течение которого разработчиком принимаются предложения, и наиболее удобный способ их предоставления.
Предложения будут приниматься в течение 30 дней с даты размещения уведомления о начале разработки проекта акта на интернет-портале.
Поступившие предложения рассматриваются и используются разработчиком при подготовке предварительной редакции проекта акта.
Полномочиями по принятию нормативных правовых актов наделено 30 федеральных органов исполнительной власти. Ежегодно принимается около 4000 ведомственных актов, многие из них оказывают существенное влияние на условия осуществления предпринимательской деятельности.
Второй этап. Публичное обсуждение
Предварительная редакция документа подлежит публичному обсуждению. Для этого разработчик акта размещает ее на едином интернет-портале вместе с уведомлением о начале публичного обсуждения. Это должно быть сделано в тот же день, когда документ представляется на рассмотрение юридической службе разработчика.
Одновременно с этим разработчик обязан направить предварительную редакцию акта на отзыв общественным организациям, ассоциациям и союзам субъектов предпринимательской деятельности, интересы которых затрагивает или может затронуть предлагаемое регулирование.
Срок, отведенный для обсуждения, не может быть меньше месяца.
Третий этап. Проработка
По окончании публичного обсуждения разработчик в течение одного месяца рассматривает поступившие в письменной форме отзывы, замечания и предложения, принимает решение по каждому отзыву, замечанию и предложению и разрабатывает окончательную редакцию проекта акта и пояснительную записку к нему.
Этап четвертый. Рассмотрение окончательной редакции проекта
Проработанный документ сначала рассматривает экспертно-консультативный совет разработчика, после чего он направляется в Минэкономразвития России для оценки регулирующего воздействия в рамках процедуры, установленной приказом Минэкономразвития России от 31.08.2010 № 398.
Дальнейший процесс их подготовки и государственной регистрации осуществляется в соответствии с Правилами.
Проблемные нормы проекта
Предлагаемый Минэкономразвития России механизм должен будет положительно сказаться на ведомственном нормотворчестве.
Тем не менее в нем есть ряд нестыковок с действующим законодательством.
В частности, п. 1 проекта Порядка относит к нормативным правовым актам постановления, приказы, правила, инструкции, положения, федеральные нормы и правила, своды правил, санитарно-эпидемиологические требования. В то же время Правила к таковым относят постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения.
Как видим, из перечня выпали распоряжения. Из этого следует, что на них не будет распространяться предлагаемый механизм разработки. На первый взгляд это вполне логично. Однако есть повод задуматься о возможных злоупотреблениях по изданию нормативных правовых актов в форме распоряжений, регулирующих предпринимательскую деятельность. Может, имеет смысл вообще исключить данный вид нормативного правового акта из Правил.
Вместе с тем, на наш взгляд, этот список неоправданно расширен, в частности за счет федеральных норм и правил. Что это за форма такая?
Если говорить о сводах правил или санитарно-эпидемиологических требованиях, то анализ существующего законодательства подтверждает, что, как правило, они утверждаются постановлениями. Стоит ли их указывать в качестве дополнительных форм нормативных актов?
Еще один немаловажный момент — ответственность за нарушение Порядка разработки актов. О ней проект умалчивает!
Между тем действующим постановлением Правительства РФ № 1009 установлена персональная ответственность руководителей федеральных органов власти за нарушение Правил подготовки и государственной регистрации нормативных правовых актов. Но ведь она не распространяется на порядок разработки, поэтому об ответственности разработчика за нарушение процедуры в проекте постановления, по нашему мнению, стоит сказать отдельно. Ведь, предусмотрев обязательную процедуру и не установив ответственности за ее нарушение, есть риск получить неработающий механизм.
Актуализация законодательства и прочие моменты
Проектом постановления правительства также предлагается утвердить порядок актуализации действующего законодательства. Такая задача существует уже давно, поскольку во многих сферах до сих пор применяются нормативные акты, принятые во времена СССР.
Актуализация будет осуществляться в соответствии с планами, которые на стадии проектов тоже будут подвергнуты публичному обсуждению с помощью единого интернет-портала.
Таким образом, не исключено, что уже в скором времени вся информация по нормотверчеству федеральных органов исполнительной власти станет доступной в рамках единого интернет-портала. До тех пор пока такой портал не будет создан, для разработчиков нормативных правовых актов проектом постановления предусмотрена обязанность размещать всю необходимую информацию на своих официальных сайтах.
1 Процедура закреплена приказом Минэкономразвития России от 31.08.2010 № 398 «Об утверждении Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия».