Прокатившаяся по России волна митингов против монетизации льгот заставляет задуматься, что происходит в государстве? Наша газета уже высказывалась по поводу Закона о монетизации льгот («ЭЖ» № 28 за июль 2004 г.), когда его проект был принят Госдумой только в первом чтении. С 1 января Закон № 122-ФЗ от 22.08.2004 вступил в силу и незамедлительно вызвал массовый социальный протест. Неужели потрясений нельзя было избежать?
Льготная «неразбериха»
До 2005 г. в России существовало более 120 федеральных законов устанавливающих различные льготы и субсидии, 45 из них были приняты до 1992 г. 457 льгот и субсидий предназначались 236 категориям граждан, причем субъекты РФ и местные власти оплачивали 8% льгот.
Отметим, что сложившаяся система льгот имела серьезные недостатки:
Бюджеты не справлялись с выплатами. Даже в благополучных регионах законы, гарантирующие льготы, исполнялись на 40—50%, а в малобюджетных регионах — не исполнялись вовсе.
Во многих законах нечетко прописывалось, кто должен платить: федеральный бюджет или же региональный, а в итоге не платил никто. Только в 2003 г. был разработан проект закона о разграничении полномочий между центром и регионами. Вступив в силу с 1 января 2005 г., он разделил всех льготников на федеральных и региональных.
Финансирование ряда льгот проводилось общей суммой без разбивки по законодательным актам, так как не велось учета фактически воспользовавшихся льготников. Это осложняло расчет компенсаций и субсидий. Средства в бюджетах на покрытие льгот закладывались по отраслевому признаку (льгота на жилищно-коммунальные услуги, бесплатный проезд). Хроническое недофинансирование ЖКХ и транспорта обусловило их катастрофическое состояние (износ основных фондов в ЖКХ приближается к 100%).
Не было сводного перечня социальных обязательств по отраслям — соцзащите, здравоохранению, образованию, жилищной сфере. Люди не подозревали о льготах, никто не отслеживал их реальное потребление. Видимо, это была хорошая кормушка для чиновников.
Цели и реализация
«Экономика не может нормально существовать, когда половина страны не платит за транспортные или жилищно-коммунальные услуги», — сказал вице-премьер А. Жуков на форуме в Давосе. С этим не поспоришь! Именно для развития страны и предпринимаются нынешние, непопулярные действия власти. Приватизированы должны быть и убыточные отрасли — ЖКХ и муниципальный транспорт. Да, реформы в социальной сфере болезненны, но необходимы.
Намерения у нас благие. Вопрос в том, как будет осуществляться переход. И здесь при реализации Закона № 122-ФЗ правительство показало себя не с лучшей стороны. Зарубежный опыт свидетельствует: социальные реформы имеют шансы на успех, только если ими занимается президент.
Джордж Буш тоже затеял реорганизацию американской «социалки». При этом размах пропагандистской кампании мало уступает предвыборной: серия агитационных поездок по американским городам, более миллиона добровольных агитаторов Республиканской партии. В России же работу, которая по плечу только президенту, взвалили на одного-единственного министра.
Поспешность принятия Закона также сыграла свою роль: весной 2004 г. был написан законопроект, а в августе его уже приняли Госдума и Совет Федерации. Вот как комментировал процесс принятия решения сенатор от Вологодчины Геннадий Хрипель: «Минус у законопроекта один — разобраться очень трудно. Госдума работала более чем с тремя тысячами поправок, а членам Совета Федерации выдали за сутки (!) этот Закон, а он более 700 страниц».
Сенаторы не смогли ознакомиться со столь объемным документом за сутки и приняли Закон, не читая его. В итоге разумная идея замены натуральных льгот денежными выплатами с треском провалилась.
С чем остались льготники
Новый Закон уменьшает количество льгот и компенсаций, при этом оставшиеся перекладывает на регионы и «мягко» обязует их натуральные льготы заменить денежными выплатами. Для федеральных льготников предусмотрена ежемесячная денежная выплата (ЕДВ) в размере от 150 до 1550 руб. итак называемый социальный пакет — 450 рублей (50 —транспорт, 350 — лекарства).
Вопрос с бесплатным проездом замяли. А вопрос обеспечения льготными лекарствами остается открытым.
По мнению председателя подкомитета СФ по здравоохранению, обороту и использованию лекарственных средств Бориса Шпигеля, лекарства лучше покупать упрямых производителей, а цены на них нужно уменьшать за счет снижения оптовых и розничных надбавок, устанавливаемых в регионах, составляющие 20—80% от стоимости товара.
У регионов свои вопросы. «Цена лекарств, поставляемых определенными правительством фирмами, вдвое превышает ту, за которую их можно было бы закупить по конкурсу на краевом уровне. Я считаю вопиющим фактом то, что Минздрав создал монополию и устроил тотальный дефицит льготных лекарств»,— негодует глава Краснодарского края А. Ткачев.
И последний момент — это предоставление льготных жилищно-коммунальных услуг. Пока в системе ЖКХ сохраняется 50%-ная льгота. Однако уже в 2006 г., как ожидается, льготы по ЖКХ будут заменены адресными субсидиями. Надеемся, что переход пройдет менее болезненно. Тем более что, по словам М. Фрадкова, правительство уже сейчас извлекает опыт из хода реформ.
Цифры и факты
103 млн человек пользовались различными социальными льготами до 1 января 2005 года (70% населения страны), из них 32 млн — инвалиды, ветераны и пенсионеры.
15 млн человек —общее количество «федеральных» льготников, имеющих право на государственную помощь в виде ежемесячных денежных выплат, льготного лекарственного обеспечения, проезда в пригородном железнодорожном транспорте и санаторно-курортного лечения (по расчетам Минздрава РФ).
99,9 млрд рублей —суммарный объем ежемесячных денежных выплат (ЕДВ) в рамках реализации Закона о монетизации льгот. В том числе 52 млрд рублей будут направлены на лекарственное обеспечение граждан, 9 млрд — на санаторно-курортное обеспечение (по расчетам Пенсионного фонда РФ).
50/50 — примерное соотношение льготников и пассажиров, оплачивавших свой проезд, по данным Минтранса, до 1 января 2005 года.
44 млн человек составляет на сегодняшний день общее количество льготников (как региональных, так и федеральных), имеющих право на субсидии на оплату ЖКУ. В январе 2005 года за адресными субсидиями обратился 21 млн человек, в то время как в 2004 году — 19 млн (по данным Министерства регионального развития РФ).
19% жителей России, согласно исследованию Фонда «Общественное мнение» (каждый пятый респондент), «вообще ничего» не понимают в монетизации льгот. Информация, исходящая от официальных лиц, далеко не всегда понятна. Только около четверти опрошенных (23%) заявляют, что в разъяснениях чиновников им все ясно, 25% респондентов «непонятно кое-что».
20% писем из числа обращений граждан Президенту РФ — о новом «льготном» законе. Преобладают письма от жителей городов — их около 90% от общего количества корреспонденции (по данным Управления президента по работе с обращениями граждан).