Феномен российских провинциальных финансов заставляет усомниться в незыблемости правил арифметики: собственных доходов у российских муниципалитетов становится меньше, а общий объем доходов местных бюджетов растет. На самом деле все объясняется подачками центра регионам на пропитание.
Согласно мониторингу Минфина России в январе — июне поступления собственных доходов в муниципальные бюджеты по сравнению с 1-м полугодием 2010 г. снизились на 11%, но сумма общих доходов увеличилась на 10,6%.
Источник благополучия — вливания свыше
Рост собственных доходов местных бюджетов отмечен в 42 субъектах Федерации из 83. Лучшая динамика у Камчатского края — +39,8%, Белгородской области (+24,6%), Пензенской области (+21,2), Республики Хакасия (+21%). Но в 29 регионах из отстающей половины регионов показатель падения собственных доходов ниже среднероссийского. На 1 июля в Республике Ингушетия он застыл на отметке –46,9%, на Сахалине — –25,6%, в Тульской области — –22,5%, Удмуртской Республике — –22,1%. Если смотреть по восьми федеральным округам, то отставание от прошлогоднего уровня наблюдается в Северо-Кавказском ФО — –6,6% и Дальневосточном ФО — –1,7%.
Вопрос: откуда тогда берутся деньги в муниципалитетах? Как и до начала реформы местного самоуправления — из бюджетов более высоких уровней — федерального и региональных. За полгода сумма такого вспоможения возросла на 10,4%. В том числе объем субсидий увеличился на 5,1%, других межбюджетных трансфертов — на 1,2%. Но как ни называй такую финансовую помощь, это в любом случае государственные подачки органам местного самоуправления, которые между тем не входят в систему государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Структура межбюджетных вливаний представлена в табл. 1. Из нее видно, что более всего выросли дотации — на 18,3%, в абсолютных числах на 27,7 млрд руб. Эти средства направлены:
- на выравнивание бюджетной обеспеченности — 73,7% всего объема;
- обеспечение сбалансированности местных бюджетов — 21,2%;
- прочие цели для исполнения полномочий органов местного самоуправления — 5,1%.
Получается, что можно безбедно жить, не утруждая себя заботами, например, о поддержке предпринимательства и открытии рабочих мест с целью наращивания налогооблагаемой базы. А еще можно поторговаться с региональной властью при делегировании ею органам местного самоуправления отдельных своих обязательств перед местным населением: если нагружаешь, то и деньгами поделись. Однако динамика последних двух лет (табл. 2) свидетельствует о стабилизации в сфере разделения полномочий. Объем субвенций местным бюджетам на исполнение делегированных муниципалитетам государственных полномочий вырос в 1-м полугодии 2011 г. на 9,7% по сравнению с аналогичным периодом 2010 г., или на 33,1 млрд. руб.
На что расходуются муниципальные деньги
В такой ситуации грех умерять аппетиты мэрам городов и главам районов, а вместе с ними и руководителям поселений. Проси чаще — что-то перепадет. А потратить всегда найдется на что.
С начала текущего года фактические расходы местных бюджетов превысили показатели первой половиной прошлого года на 8,9%. Общий объем муниципальных расходов составил 1 трлн 186,9 млрд руб. Только мало найдется в более чем 25 000 муниципальных образований людей, утверждающих, что жить стало лучше, жить стало веселей. Не до смеха, когда в селе закрывается школа, нет квалифицированной медицинской помощи, не работает почта. На 19 000 городских и сельских поселений приходится 0,8% всех муниципальных затрат в сфере образования. А если отделить сельские поселения от городских, и того меньше. Ведь в таком городском поселении, как г. Ангарск в Иркутской области с населением более 200 000 человек, насчитывается пять десятков общеобразовательных школ, гимназий и лицеев.
Не жалеют денег муниципалитеты на культуру. И поселения, и муниципальные районы, и города тратят примерно одинаковые суммы: города — 18,3 млрд руб., районы — 18,2 млрд, поселения — 17,1 млрд руб.
На Международном форуме городского управления, состоявшемся 19—20 сентября в Москве при информационной поддержке «ЭЖ», директор Института реформирования общественных финансов д.э.н. Владимир Климанов выразил искреннее удивление тем, что практически повсеместно всеми правдами и неправдами местная власть стремится сохранить клубных и библиотечных работников. Все говорят: главное — сохранить сеть культуры. А на какие средства?
Как поднять наполняемость местных бюджетов собственными доходами? По мнению ученого, надо сделать так, чтобы органам местного самоуправления было выгодно участвовать в повышении собираемости налогов. Для этого следует дифференцировать налоги и ставки по ним в соответствии с типами муниципальных образований. Допустим, ставка транспортного налога не может быть одинаковой для сельской и городской местности, поскольку в отдельных субъектах Федерации до 80% личного автотранспорта граждан зарегистрировано в региональном центре. По мнению В. Климанова, НДС должен стать федеральным налогом, НДФЛ — региональным, а имущественный налог (за землю и недвижимость) — местным. Одновременно надо поднимать субсидиарную ответственность региональных и местных властей, чтобы граждане не писали сразу главе государства о плохой очистке улиц в своем населенном пункте.
Мнение ученого разделяют многие эксперты муниципального управления. Согласно отчетности налога на имущество физических лиц (местного налога!) собрано в 1-м полугодии 2011 г. меньше, чем за аналогичный период прошлого года. Эти потери муниципальных бюджетов компенсированы увеличением на 11,4% собираемости земельного налога.
Ничем не восполнить упущенную муниципальными властями выгоду, которую они могли бы получить, если бы помогали местным предпринимателям и сами порой участвовали в деятельности, приносящей доходы, что не возбраняется. Всего 47,2% от уровня прошлогоднего полугодового показателя составили общие доходы российских муниципалитетов за счет развития местного бизнеса за 1-е полугодие нынешнего года.
Структура бюджетных расходов по типам муниципальных образований, в млрд руб. общая сумма по стране (таблица 1)
|
Виды расходов |
Городские округа |
Муниципальные районы |
Поселения |
|
Управление |
48,5 |
35,9 |
27,0 |
|
ЖКХ |
93,2 |
29,7 |
37,4 |
|
Образование |
251,1 |
254,1 |
3,8 |
|
Культура |
18,3 |
18,2 |
17,1 |
|
Здравоохранение и спорт |
72,4 |
53,1 |
2,7 |
|
Социальная политика |
58,5 |
53,5 |
1,7 |
|
Другие расходы |
46,4 |
53,5 |
10,9 |
Источник: Минфин России
Динамика делегирования на муниципальный уровень полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в 2010—2011 гг. (таблица 2)
|
Полномочия субъекта РФ |
2010 |
2011 |
|
Создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организация деятельности таких комиссий |
69 |
69 |
|
Социальная поддержка и социальное обслуживание граждан граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей |
19 |
15 |
|
Организация и осуществление деятельности по опеке и попечительству |
75 |
75 |
|
Формирование и содержание архивных фондов |
39 |
39 |
|
Поддержка сельскохозяйственного производства |
32 |
31 |
|
Организация оказания медицинской помощи, предусмотренной законодательством субъекта РФ для определенных категорий граждан |
23 |
24 |
|
Предоставление служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта РФ, работников государственных учреждений субъекта РФ |
66 |
64 |
|
Осуществление государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости в соответствии с законодательством РФ о долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости |
62 |
63 |
|
Материально-техническое и финансовое обеспечение оказания адвокатской помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях, определение порядка предоставления компенсаций расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь гражданам РФ в порядке, установленном ст. 26 Федерального закона от 31.05.2022 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» |
20 |
21 |
|
Участие в урегулировании коллективных трудовых споров |
19 |
14 |
|
Осуществление международного сотрудничества в соответствии с законодательством РФ, в том числе приграничного сотрудничества, участия в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом |
17 |
18 |
|
Осуществление государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники |
14 |
15 |
Источник: Минфин России
на 11% снизились в 1-м полугодии 2011 г. поступления в местные бюджеты собственных доходов муниципалитетов по сравнению с аналогичным периодом прошлого года.