За последние пять лет число исков налогоплательщиков возросло без малого в пять раз — с 8825 в 1999 г. до 42000 в 2004-м. И показатель их удовлетворяемости тоже неуклонно растет — с 60 до 73% соответственно. С одной стороны, за налогоплательщиков можно порадоваться, но с другой — невозможно удержаться от вопроса: сколько предпринимателей смогли бы выжить, если бы три четверти их работы суды признавали браком?
О чем говорит такой рост? В первую очередь о том, что налоговые органы в погоне за выполнением плана принимают не слишком профессиональные решения. О том, что для налоговиков нет сдерживающих факторов. О постоянно углубляющемся кризисе налогового администрирования.
Защита будущих периодов
Как считает Сергей Пепеляев, управляющий партнер юридической компании «Пепеляев, Гольцблат и партнеры», основной недостаток нашей системы налогового администрирования в том, что практикуется исключительно последующий налоговый контроль.
Вся глава 14 НК РФ строится на подходе: налогоплательщик делает, инспектор проверяет и, если что-то не так, наказывает. Между тем налогоплательщик как бизнесмен должен быть специалистом в своем деле, а не в налоговом законодательстве. Поэтому кроме последующего нужно применять и другие формы налогового контроля — предшествующий и текущий.
Адекватной формой предшествующего контроля является налоговое консультирование. Если налогоплательщик не уверен в налоговых последствиях планируемой им сделки, закон должен предоставить ему возможность получить необходимую консультацию у государственного органа. Причем если консультация налогоплательщика не устраивает, то он может обжаловать ее в суде и получить предварительное судебное решение о налоговых последствиях будущей хозяйственной операции.
Такой подход во многом снижает инвестиционные и административные риски. И своеобразным переворотом в российской практике стало принятое ВАС РФ 22 июня 2004 г. Постановление № 2487/04. В первый раз суды рассматривали дело о законности консультаций налогового органа.
У бизнеса появляется возможность защититься от будущих споров еще до совершения сделок и установить в предварительном порядке их налоговые последствия путем обращения в суд. Безусловно, ее нужно закрепить в законодательстве.
При этом не стоит опасаться того, что предприниматели воспользуются данной нормой, чтобы, обратившись в инспекцию с запросом, за соответствующие деньги получить нужный ответ и своего рода индульгенцию на будущее. Ведь консультацию в суде может оспорить не только сам налогоплательщик, но и вышестоящий налоговый орган.
С текущим налоговым контролем налогоплательщики теоретически сталкиваются регулярно — это камеральные проверки (ст. 88 НК РФ). Теоретически потому, что задумка авторов ч. 1 Кодекса состояла в том, что при сдаче декларации она проверяется и, если обнаруживаются ошибки, налогоплательщик их исправляет.
На практике же камеральные проверки превратились в инструмент последующего контроля с наложением взысканий по их результатам. И это при том, что ст. 88 не содержит упоминания о процедурах вынесения решения, а Конституция гласит, что наказание может быть наложено только в рамках установленной законом процедуры. Таким образом, нужно вернуть камеральным проверкам их статус текущего налогового контроля.
Но о таких нюансах пока задумываются только эксперты. Власть же в основном интересует, как сделать так, чтобы налоговое администрирование обеспечило, с одной стороны, поступления в бюджет, а с другой — благоприятный инвестиционный климат. Изменить контроль к лучшему
В настоящее время налоговый контроль вызывает массу справедливых нареканий. Многие нормы Кодекса толкуются неоднозначно, что приводит к росту конфликтов между налогоплательщиками и налоговыми органами. Чтобы изменить ситуацию, идет подготовка поправок в НК РФ, принятие которых позволит сделать основной налоговый закон в части проверок более четким и ясным. Свои предложения к законопроекту готовят несколько рабочих групп, в одной из которых участвует Сергей Пепеляев. По его мнению, законопроект должен решить следующие задачи.
Определить закрытый перечень документов, представляемых вместе с налоговой декларацией, а также при проведении камеральных проверок исключить повторное представление ранее поданных документов.
Статья 88 НК РФ дает налоговому органу право запросить у налогоплательщика документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты налога, если при камеральной проверке декларации в ней будут обнаружены ошибки или несоответствия.
Понятно, что к таким документам относятся регистры бухгалтерского и налогового учета, но никак не первичные учетные документы. Эту точку зрения, кстати, поддерживают суды. Но налоговики требуют именно «первичку».
Поэтому необходимо законодательное закрепление закрытого перечня документов: представляются исключительно регистры учета, причем только при обнаружении несоответствий в декларации.
Увеличить срок представления документов с пяти до десяти дней.
Согласно действующей редакции ст. 93 НК РФ налогоплательщик обязан представить документы в инспекцию в течение 5 дней с момента получения требования. Причем какие это дни — календарные или же рабочие, в статье не указано.
Подобная неопределенность приводит к тому, что накануне праздников налогоплательщику может быть выставлено требование, которое он может выполнить, только отказавшись от гарантированного Конституцией права на отдых.
Таким образом, необходимо не только увеличить срок представления документов, но и зафиксировать его именно в рабочих днях.
Увеличить срок представления возражений по акту выездной проверки с пятнадцати до двадцати дней.
По общему правилу налогоплательщика можно проверять два месяца. В исключительных случаях проверка продлевается на месяц плюс по месяцу добавляется на каждый филиал или представительство. Так что не редкой бывает ситуация, когда проверки длятся по полгода. Затем налогоплательщик получает акт с огромным количеством приложений. И на подготовку возражений у него есть всего две недели.
Как важный элемент защиты срок на направление возражений должен быть увеличен хотя бы до двадцати рабочих дней.
Создать в инспекциях специальные отделы по рассмотрению жалоб налогоплательщиков, чтобы исключить рассмотрение жалоб и возражений на акты самими проверяющими.
То есть в каждой инспекции создается апелляционная комиссия, которая является структурным подразделением этой инспекции, но все ее сотрудники и руководитель назначаются вышестоящим налоговым органом. Высшая апелляционная комиссия (в ФНС) должна формироваться Минфином. Этим обеспечивается независимость сотрудников комиссии от начальника инспекции, в которой они работают.
Возражения по акту проверки должны прежде всего передаваться в апелляционную комиссию, которая оценивает законность выводов налогового органа. Естественно, возникает вполне логичное опасение, что налоговые органы будут бороться за выполнение плана по сбору налогов. Однако, по мнению разработчиков проекта, если в законе будет закреплено, что «критерием оценки деятельности апелляционных комиссий... может быть исключительно показатель, основанный на результатах рассмотрения жалоб и исков налогоплательщиков вышестоящим налоговым органом, судом, арбитражным судом», это позволит создать систему сдержек и противовесов для налоговых органов.
То есть инспекция будет заинтересована в выполнении плана по сбору налогов, а апелляционная комиссия — в том, чтобы принимались обоснованные решения.
Установить, что рассмотрение возражений по акту производится в присутствии налогоплательщика или его представителя с возможностью аргументировать свою позицию и давать разъяснения.
То есть должно быть предусмотрено, что налоговый орган выносит решение в присутствии налогоплательщика (даже если последний не представил возражения).
Сейчас решение выносится в присутствии налогоплательщика, только если он представил возражения. Но при этом не существует процедуры рассмотрения этих возражений и все сводится к пустой формальности.
В случае значительных доначислений по результатам проверки акт должен быть одобрен вышестоящим налоговым органом.
Главная задача данной инициативы — оградить фондовый рынок от необоснованных потрясений, поскольку акты проверок и слухи об их результатах могут влиять на его состояние.
Сумма доначислений, при превышении которой акт проверки передается в вышестоящий налоговый орган для анализа, сейчас уточняется. Так, например, есть предложение, что, если доначислено больше 1 млн долларов, акт пере- дается в управление по региону, больше 10 млн — в ФНС. Возможно, порядок цифр будет 5 и 10 млн дол- ларов. Понятно, что для предприятия важнее не абсолютная цифра, а, например, какой процент от его оборота составляют доначисления. Но все дело в том, что пока власть больше заинтересована в спокойствии на фондовом рынке, чем в финансовом состоянии конкретных предприятий.
Установить максимальный календарный срок проверки с возможностью его продления в исключительных случаях — непредставление документов, встречная проверка, необходимость экспертизы.
Согласно ст. 89 НК РФ проверка не может продолжаться свыше двух месяцев. Но налоговые органы практикуют калькуляционный способ исчисления сроков проверки, складывая фактическое время присутствия на территории налогоплательщика. Проверка может длиться сколько угодно, и налогоплательщик находится в состоянии перманентного налогового контроля. Этот подход укрепился в том числе благодаря поддержке Конституционного Суда (Решение от 16 июля 2004 г.).
Между тем нужно установить, что в течение непрерывного срока, например 40 рабочих дней, следующих друг за другом, проверка должна быть закончена. Если она приостанавливается, то только по указанным в НК РФ основаниям и не больше установленного срока, например не более 20 дней на всю проверку.
Установить основания для проведения повторных налоговых проверок.
Сейчас вышестоящие налоговые органы зачастую проводят повторные проверки либо для ликвидации допущенных проверяющими ошибок, либо для решения задач, не связанных с налоговым контролем.
Иначе получается, что налогоплательщика проверяют и говорят, что все в порядке. Он продолжает вести бизнес, а через три года к нему приходят снова и выясняется, что тогда, три года назад, проверяющие ошиблись. Кто виноват? Но штрафы и пени в результате начисляют налогоплательщику. Этого быть не должно.
Повторная проверка может проводиться, только если приговором уголовного суда будет установлено, что налогоплательщик вступил в незаконные отношения с проверяющим и это повлияло на результаты первоначальной проверки.
Изменить порядок предоставления отсрочек в случае угрозы банкротства.
Сейчас налоговики имеют право предоставлять отсрочки по уплате налогов, но это целиком зависит от их усмотрения. Поэтому в законе предлагается установить ряд объективных критериев, при наличии которых ситуация оценивается как угроза банкротства, и налоговый орган обязан удовлетворить просьбу налогоплательщика об отсрочке уплаты налога.
Отметим, что сохранить бизнес «за так» не удастся: разрабатываемая процедура предоставления такой отсрочки предусматривает ряд условий, в том числе уплату процентов.
Ограничить возможность постоянных проверок одного и того же налогоплательщика.
Сейчас налогоплательщика можно проверять практически непрерывно: например, сначала НДС, потом налог на прибыль, ЕСН и так до бесконечности.
Такую возможность нужно исключить, установив, что в течение двух лет можно провести не более трех проверок, между которыми должно пройти, например, не менее шести месяцев. Это позволит в какой-то степени ограничить сроки проверок: если всеми правдами и неправдами проверять предприятие по полго- да, то за два года можно провести только две про- верки, а не три.
Приостанавливать течение срока обжалования решения в суде на период рассмотрения спора в налоговом органе.
Сейчас согласно АПК налогоплательщик может обратиться в суд с иском о признании решения налогового органа не соответствующим закону только в течение трех месяцев с момента его принятия. С учетом высокого процента выигрыша налогоплательщиков в судах для них важнее не пропустить срок подачи иска, чем обратиться в вышестоящий налоговый орган. Чтобы повысить возможности административной процедуры, нужно внести соответствующую поправку в законодательство.
По идее, все вышеназванные предложения должны найти свое отражение в готовящемся законопроекте. Но работают над ним, так сказать, несколько коллективов, поэтому каким будет результат на выходе, после многочисленных согласований, пока неизвестно. Но газета будет отслеживать ситуацию.
Рассмотрение споров с участием налоговых органов в 2002—2004 гг. (число споров/% к общему количеству дел)
|
|
2002 |
2003 |
2004 |
|
Рассмотрено споров, возникающих из административных правоотношений |
325798/46,7 |
444804/51,2 |
823236/67,7 |
|
в том числе: связанных с применением налогового законодательства, |
207485/63,7 |
253026/56,9 |
350391/42,6 |
|
из них: о признании недействительными актов налоговых органов |
24648 |
33756 |
42273 |
|
из них: требования удовлетворены |
17192/69,75 |
24820/73,53 |
30975/73,27 |
|
о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа налоговых органов |
437 |
525 |
290 |