Сегодня в России есть возможность гибкого использования таможенного тарифа. Законодательство допускает корректировку ставок таможенных пошлин. Обратиться к государственным органам с заявлением о корректировке могут отечественные предприятия независимо от отраслевой принадлежности. Меры, способствующие корректировке ставок и предпринимаемые на законодательном уровне Правительством РФ, позволяют сделать вывод, что органы власти рассматривают заявки от всех заинтересованных организаций (хотя отраслевые приоритеты, конечно, существуют). Как работает этот механизм и как им воспользоваться?
Корректировка ставок таможенных пошлин оказывает существенное влияние на экономику страны, отдельные регионы, отрасли и компании. Принимая решение о корректировке, госорганы должны соблюдать баланс интересов различных групп — национальных производителей, граждан, поставщиков продукции, предприятий смежных отраслей.
Нормативная основа
Процедура корректировки ставок таможенных пошлин регламентирована Федеральным законом от 08.12.2003 №164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», Законом РФ от 21.05.93 № 5003-1 «О таможенном тарифе» и постановлением Правительства РФ от 30.12.2009 № 1166 «О правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции».
Отметим, что с 2010 г. принятие решений о корректировке ставок ввозных таможенных пошлин относится к компетенции Комиссии таможенного союза (КТС)1. Что касается вывозных таможенных пошлин, решения все еще принимают на национальном уровне, хотя в прошлом году активно обсуждали передачу данного вопроса на уровень Таможенного союза при создании Единого экономического пространства (ЕЭП).
Как принимаются решения
Формально решения о корректировке ставок таможенных пошлин принимает КТС при наличии большинства в 2/3 голосов. Тем не менее, как показывает практика, пока они принимаются на основе консенсуса.
Вопрос, прежде чем он будет вынесен на уровень Таможенного союза, должен пройти согласование на национальном уровне.
Рассмотрение вопросов и принятие решений о корректировке ставок таможенных пошлин осуществляются подкомиссией по таможенно-тарифному и нетарифному регулированию, защитным мерам во внешней торговле Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции (далее — подкомиссия)2. Подкомиссия — это коллегиальный орган Правительства РФ, в который входит 14 человек, представляющих 11 федеральных органов исполнительной власти. Ключевые участники — Минэкономразвития, Минпромторг, Минфин, Минсельхоз России, ФАС, ФТС и другие органы государственной власти.
Решения о корректировке ставок таможенных пошлин могут быть инициированы как самим Правительством РФ или отдельными министерствами и ведомствами, так и по заявке от одного или группы предприятий, отраслевого объединения предприятий и региональных органов исполнительной власти. Для подачи заявки бизнес-сообществом важно, чтобы доля предприятий в общей структуре отрасли была достаточно высокой.
После подачи заявки в Правительство РФ начинается кропотливая работа по ее межведомственному согласованию и рассмотрению влияния предлагаемой меры на аспекты социально-экономической сферы. И мнения разных министерств и ведомств по данному вопросу могут существенно различаться. Так, ФАС России будет оценивать влияние меры на развитие конкуренции, Минфин — влияние на бюджетную систему и компенсацию возможных выпадений доходов, Минпромторг — на отечественную промышленность и т.д. Заявитель должен аргументированно обосновать положительный социально-экономический эффект от предлагаемой меры.
Процесс межведомственного согласования непростой. Сначала вопрос рассматривает рабочая группа. В нее входят представители различных министерств и ведомств. Вопрос может выноситься на обсуждение рабочей группы несколько раз, пока ее члены не придут к консолидированному мнению. Только после этого его можно рассматривать на уровне подкомиссии. Теоретически положительное решение рабочей группы означает и поддержку подкомиссии. Но не исключено, что подкомиссия отправит вопрос на доработку.
Ситуация усложняется тем, что в нормативно-правовой базе отсутствуют четкие критерии принятия решений, а сроки рассмотрения заявок не регламентированы. В целом заявка может рассматриваться от нескольких месяцев до нескольких лет.
Существование Таможенного союза обязывает согласовывать предложения с партнерами из Казахстана и Белоруссии. Но в целом это не облегчило жизнь тем компаниям, которые отважились обратиться с предложением о корректировке ставок таможенных пошлин.
Практика работы Комиссии таможенного союза с 2010 г. показала, что вопросы о корректировке ставок таможенных пошлин решаются достаточно оперативно. Между тем общие сроки рассмотрения заявок увеличились на несколько месяцев. Если при нормальном функционировании экономики этот срок некритичен, то в период кризисов промедление даже на несколько недель способно оказать роковые последствия для многих отраслей.
Для сравнения: по данным Центра по изучению вопросов таможенно-тарифного и нетарифного регулирования, КТС в 2010 г. приняла всего 27 решений о корректировке ставок таможенных пошлин, что почти в три раза меньше, чем в 2009 г.
Значение решений
Принятие решений о корректировке таможенного тарифа способно оказывать чрезвычайно сильное влияние на корпоративный сектор. Известны случаи, когда одно упоминание органами власти о намерении ввести экспортные пошлины приводило к снижению котировок акций крупных отраслевых игроков более чем на 9% за день. Принятие Правительством РФ решения о введении эмбарго на поставки зерна на внешние рынки в 2010 г. заметно отразилось на предприятиях-экспортерах.
Ставки таможенных пошлин — гибкий инструмент в руках государства и бизнеса
Россия и Таможенный союз, не являясь пока членами ВТО, располагают гибким и эффективным инструментом регулирования внешней торговли. Речь, безусловно, идет о таможенном тарифе. В определенном смысле у нас развязаны руки.
ТН ВЭД включает в себя около 11 000 кодов. Анализ действий Правительства РФ за 2008—2009 гг. показал, что ежегодно принималось порядка 80—90 решений о корректировке ставок таможенных пошлин. Много это или мало, вопрос дискуссионный. Отметим лишь, что, по данным Seventh Report on Potentially Trade Restrictive Measures, опубликованным Европейской комиссией в 2010 г., Россия приняла 73 потенциально ограничительные меры во внешней торговле. По этому показателю наша страна стабильно занимает одно из ведущих мест в мире, конкурируя лишь с Аргентиной (70 мер в 2010 г.). Для сравнения: в 2010 г. Украина приняла три потенциально ограничительные меры, Япония — семь, Турция — восемь, Индия — 21.
На повестке дня в последние годы, как правило, вопросы корректировки ставок в сфере сельского хозяйства, металлургической, автомобильной, лесной и химической промышленности.
В качестве примера можно привести анализ решений Правительства РФ в 2009 г. По оценкам Центра по изучению вопросов таможенно-тарифного и нетарифного регулирования, из 87 принятых решений доля химической промышленности составила 24%, машиностроения — 19, металлургии —14 и сельского хозяйства —15%.
1 Договор о Комиссии таможенного союза от 06.10.2007.
2 Постановление Правительства РФ от 30.12.2009 № 1166 «О правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции».
Роль таможенно-тарифной политики в экономической деятельности
В последние годы на постсоветском пространстве значительно усилились интеграционные процессы: сформирован Таможенный союз, планируется создание Единого экономического пространства. Одна из важнейших задач в развитии интеграционных процессов — снизить торговые барьеры при взаимной торговле между странами-участницами и расширить экономические связи между компаниями и отраслями этих стран.
Создание Таможенного союза и ЕЭП происходит на фоне интенсивных переговоров России и Казахстана по присоединению к ВТО. Как известно, пока ни одна из стран Таможенного союза не является членом этой организации, в которую входит 153 стран (на их долю приходится 97% мирового торгового оборота).
Неучастие России в ВТО накладывает на нее множество существенных ограничений, связанных, в частности, с невозможностью использовать механизмы ВТО для защиты интересов отечественного бизнеса в случае его дискриминации на международных рынках. В то же время у России (читай — у российских компаний) остается преимущество: возможность гибкого использования таможенного тарифа как важнейшего инструмента торговой политики.
Традиционно меры таможенно-тарифного регулирования государства предпринимают в целях структурного регулирования экономики — как инструмент пополнения доходной части бюджетной системы (фискальная функция), как инструмент защиты отечественного производителя от чрезмерного давления конкуренции со стороны зарубежных конкурентов и проч.
В России фискальная функция — одна из важнейших задач таможенно-тарифного регулирования. При этом основная фискальная нагрузка ложится на экспортные таможенные пошлины. Как отмечается в отчете Федерального казначейства об исполнении федерального бюджета, в 2010 г. сборы таможенных пошлин в России составили 2,853 трлн руб., или 34,4% доходов федерального бюджета. При этом 87,9% доходов пришлось на экспортные таможенные пошлины и 12,1% — на импортные.
Говоря об импортной таможенной пошлине, нельзя не отметить, что задачи ее использования более разнообразны. Анализируя ставки ввозных таможенных пошлин по товарных группам ТН ВЭД ТС, можно сделать вывод, что более высокие ввозные пошлины применяются в отраслях, участие отечественного производства в которых поддерживается Правительством РФ. К таким отраслям, в частности, относится автопром, сельхозмашиностроение, авиастроение, целлюлозно-бумажная промышленность.
Само по себе использование запретительных ставок ввозных таможенных пошлин эксперты трактуют неоднозначно. С одной стороны, высокие ставки таможенных пошлин позволяют защищать национального производителя, дают ему передышку и накрывают его зонтиком в жесткой международной конкуренции. С другой — долгосрочные эффекты такой политики способны привести к снижению конкурентоспособности производителя и качества производимой продукции на фоне роста цен на нее. Поэтому таможенно-тарифная политика государства должна быть взвешенной и отвечать стратегическим интересам развития государства и граждан.
Корректировка ставок таможенных пошлин и ВТО: перспективы
Политика ВТО направлена на устранение препятствий на пути свободного перемещения товаров и услуг. В ее основе лежат принцип обеспечения равного доступа компаний на рынки всех стран и борьба с дискриминацией. В отношении таможенных тарифов в ВТО действует так называемый принцип связывания тарифов. Он заключается в том, что государство, договорившись в ходе многосторонних переговоров о снижении пошлин, берет на себя обязательства не повышать их в будущем.
Означает ли это, что, присоединившись к ВТО, Россия утратит статус лидера по использованию протекционистских мер? На наш взгляд, необязательно. Правила ВТО позволяют эффективно защищать национальных производителей. Просто придется поменять инструментарий в сторону нетарифных мер и мер защиты внутреннего рынка, к которым относятся антидемпинговые, компенсационные и специальные защитные меры.
По статистике ВТО, всего с 1995 г. количество проведенных антидемпинговых расследований вместе с предпринятыми по их результатам мерами составило 1379, компенсационных расследований — 66, а специальных защитных всего 19.
Лидеры по использованию
антидемпинговых процедур — США (257), Индия (205), ЕС (149) и Китай (119). Компенсационные меры в основном были востребованы со стороны США (43) и ЕС (8).
Присоединение России к ВТО, по мнению зарубежных экспертов, будет означать отход России от практики протекционизма к либерализму во внешней торговле. Однако трудно поверить, что наша промышленность, привыкшая исторически действовать в комфортных условиях высокой тарифной защиты, думает так же. Подобное изменение можно вводить постепенно по мере роста конкурентоспособности отечественных компаний. Пока же придется осваивать другие инструменты защиты и готовиться к торговым войнам.