В одном из прошлых номеров мы знакомили читателей с общими положениями о проверках Ростехнадзора. В данной статье рассмотрим одну из форм реагирования государственного органа на выявленные нарушения — предписания. Поговорим о злоупотреблениях со стороны проверяющих и возможностях проверяемых при защите собственных интересов.
Предписание — это мера государственного реагирования, характер и объем которой определяются уполномоченными должностными лицами государственного контролирующего (надзорного) органа в конкретном акте, выдаваемом нарушителю.
Должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, выявив в ходе проверки нарушения, в пределах своих полномочий, предусмотренных законом, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении нарушений с указанием сроков устранения. Об этом говорится в п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Ведомственная регламентация порядка выдачи предписаний
Порядок выдачи предписаний должностными лицами Технадзора регламентируется ведомственными актами (административными регламентами) Минприроды России и Ростехнадзора в зависимости от конкретной государственной функции по осуществлению надзора и сферы деятельности.
В регламентах, как правило, подробно описано, что должно быть указано в предписаниях. Многими регламентами утверждены типовые формы предписаний, являющихся их приложениями.
Так, согласно п. 46.1 и 46.2 Административного регламента, утвержденного приказом Минприроды России от 30.10.2008 № 280, по результатам проверки составляется акт или акт-предписание в двух экземплярах по форме, установленной приложением № 6 к регламенту, и обязательно указываются:
- порядковый номер акта-предписания;
- дата, время и место его составления;
- полное и правильное название органа Ростехнадзора;
- дата и номер распоряжения (приказа) руководителя органа Технадзора, на основании которого проведена проверка, с обязательным указанием ее вида (плановая или внеплановая, документарная или выездная);
- фамилия, имя, отчество лица (лиц), проводившего проверку;
- правильное и полное наименование юридического лица, фамилия, имя, отчество и должность руководителя или уполномоченного представителя, присутствовавшего при проверке;
- дата, время, место проведения проверки;
- сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях, об их характере, о лицах, на которых возлагается ответственность за совершение нарушений, с обязательной констатацией фактов соблюдения требований промышленной безопасности по вопросам программы проверки, в частности о нарушениях, выявленных и устраненных в ходе проверки;
- сведения о прилагаемых к акту-предписанию документах, акты отбора образцов (проб), протоколы (заключения) проведенных исследований (испытаний) и экспертиз, объяснения должностных лиц и работников, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований промышленной безопасности, и другие документы или их копии, связанные с результатами проверки;
- сведения о количестве страниц акта-предписания, включая прилагаемые документы и (или) их копии;
- подписи лиц, участвовавших и присутствовавших при проверке, а также фамилия, имя, отчество, дата и подпись руководителя (представителя) юридического лица, ознакомившегося с предписанием и получившего на руки один его экземпляр;
- отметка должностного лица Технадзора об отказе руководителя (представителя) юридического лица от ознакомления с актом-предписанием, с обязательным указанием фамилии, имени, отчества, должности, даты и подписи.
Сведения о выявленных нарушениях должны быть изложены в простой письменной форме или в виде таблицы, включающей в себя три обязательных критерия: конкретное описание (существо) выявленного правонарушения, наименование нормативного документа и номер его пункта, части, статьи, требования которых нарушены (не соблюдены), срок устранения нарушения.
Если руководитель предприятия (его заместитель) уклоняется ставить подпись об ознакомлении с актом-предписанием, этот факт отражается в самом акте-предписании. Затем акт-предписание направляется заказным письмом с уведомлением о вручении по адресу местонахождения организации (обособленного подразделения) или по месту жительства гражданина. В данном случае датой вручения акта проверки или акта-предписания считается дата отметки о получении заказного письма согласно уведомлению о вручении.
До вынесения предписания проверяемое лицо (его представитель) может предъявить проверяющим доказательства о добровольном устранении допущенных нарушений. Тогда данные нарушения не вносятся в текст предписания, о чем делается запись в акте проверки.
Срок устранения нарушения — реальный и согласованный
Типовые формы предписаний и сроки устранения выявленных нарушений схожи. Но небольшие отличия имеются. Так, при проведении проверки соблюдения правил пожарной безопасности на подземных объектах в текст выданного предписания согласно п. 18.2 Административного регламента, утвержденного приказом Минприроды России от 30.10.2008 № 281, сразу включаются сведения о сроке, в течение которого лицо, получившее предписание, должно известить орган Ростехнадзора о выполнении предписания.
В Административном регламенте, утвержденном приказом Минприроды России от 30.10.2008 № 280, установлен срок, на который может быть выдано предписание, — не свыше трех лет (п. 47.1). Это означает, что при составлении предписания об устранении нарушений требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических средств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах проверяемая сторона имеет право выдвинуть проверяющим свои предложения и требования об установлении приемлемых сроков исполнения предписания — не свыше трех лет.
Иногда сотрудники территориальных органов Технадзора, пользуясь тем, что представители предприятий не знают своих прав при оформлении предписаний, превышают должностные полномочия и специально занижают в предписаниях сроки устранения допущенных нарушений.
пример 1
Сотрудники одного из управлений Ростехнадзора при проверке требований промышленной безопасности на одном объекте ООО «Р» трижды (16 апреля 2010 г., 4 февраля и 5 августа 2011 г.) по одним и тем же нарушениям установили заведомо невыполнимые предприятием сроки их устранения, а 26 августа 2011 г. направили в районный суд заявление о привлечении общества к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ и назначении наказания в виде административного приостановления деятельности на 90 суток.
Только объективность судьи и компетентная работа привлеченных обществом представителей позволили вынести законное и обоснованное решение по этому делу. Общество могло бы избежать мытарств, если бы своевременно и профессионально обеспечило защиту своих интересов от незаконных проверок должностных лиц.
Общими для административных регламентов являются нормы, наделяющие проверяемых правом согласовывать с проверяющими сроки исполнения предписаний. Так, в п. 18.1 Регламента, утвержденного приказом Ростехнадзора от 14.01.2011 № 6, сказано, что предписание подлежит исполнению в установленные в нем сроки, которые согласовываются с юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем в период оформления документа.
Аналогичные нормы содержатся и в других регламентах, кроме утвержденного приказом Минприроды России от 30.10.2011 № 280. В нем этот срок определен тремя годами.
Сегодня применение данной нормы в ряде случаев носит декларативный характер, поскольку одни (проверяемые) о ней почти не знают и не пользуются ею, а другие (проверяющие) знают, но умышленно нарушают ее или существенно ограничивают ее применение.
Предположим, представители проверяемого не согласны с указанным в предписании сроком устранения допущенных нарушений (например, он слишком мал и объективно не позволяет выполнить все работы) или проверяющие требуют подписать акт проверки или предписание с уже зафиксированными в них сроками. В такой ситуации представители проверяемого на законных основаниях имеют право предпринять по своему усмотрению одно из следующих действий:
- не подписывать подготовленный проверяющими акт проверки, предписание или акт-предписание, и тогда орган Технадзора обязан будет их направить заказным письмом с уведомлением о вручении;
- подписать данные документы с возражениями. Последние могут быть направлены в орган Ростехнадзора в течение 15 дней с даты получения акта проверки, предписания или акта-предписания;
- подписать документы, получить их копии и сразу же обжаловать.
Другой важнейшей для субъектов бизнеса правовой возможностью отстаивать интересы при выдаче предписаний является норма, разрешающая подавать заявления, ходатайства о продлении сроков исполнения предписания. Такие мотивированные обращения направляются руководителю органа, выдавшего предписание, или руководителю Ростехнадзора.
Срок рассмотрения заявлений (ходатайств) зависит от сферы деятельности. Не стоит забывать, что некоторыми регламентами установлен и срок для ответа на заявление:
- если предписание выдано на устранение нарушений пожарной безопасности при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых веществ в организациях, осуществляющих взрывные работы с использованием взрывчатых материалов промышленного назначения, или пожарной безопасности подземных объектов, этот срок составляет 14 дней с даты регистрации предписания в рассматриваемом органе;
- если предписание выдано на устранение нарушений требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических средств, применяемых на этих объектах, транспортировании опасных веществ на таких объектах, срок его рассмотрения составляет 14 дней с даты регистрации предписания, а письменное извещение о принятом по нему решению направляется заявителю в течение двух дней после принятия решения;
- если предписание выдано на устранение нарушений требований безопасности в электроэнергетике, ходатайство о продлении сроков его исполнения рассматривается в течение 30 дней с даты его регистрации;
- если предписание выдано на устранение нарушений безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, ходатайство подается руководителю Ростехнадзора или его территориального органа не менее чем за 30 дней до истечения сроков предписания, рассматривается не более 30 дней с даты его регистрации, о принятом решении заявителя уведомляют письменно в течение трех дней после принятия решения.
В случаях, когда порядок и сроки уведомления заявителя о принятом решении не определены профильным Регламентом, действуют нормы Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок», утвержденного приказом Минприроды России от 29.06.2009 № 172.
Практика свидетельствует о том, что иногда сотрудники территориальных органов Технадзора, пользуясь правовой неосведомленностью и неподготовленностью представителей субъектов бизнеса, в первую очередь по надуманным основаниям, незаконно и необоснованно отказывают им в удовлетворении ходатайств.
пример 2
ООО «Р» 30 августа 2011 г. направило руководителю Средне-Поволжского управления Ростехнадзора ходатайство о продлении сроков исполнения одного из пунктов предписания.
Общество получило полный отказ в удовлетворении ходатайства на основании того, что изменение сроков выполнения предписаний не предусмотрено Федеральным законом от 21.07.97 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Тем самым Ростехнадзор проигнорировал приведенные ведомственные акты.
Когда заявления и ходатайства проверяемых о продлении сроков исполнения выданных ранее предписаний рассматриваются всесторонне и объективно и удовлетворяются, возможность применения санкций в виде штрафов, приостановления деятельности предприятия или дисквалификации руководителей отодвигается на более поздний срок или вообще исключается.
Невыполнение в установленный срок или ненадлежащее выполнение законного предписания федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 30 000 до 50 000 руб. или дисквалификацию на срок от года до трех лет, на юридических лиц — от 400 000 до 700 000 руб. (ч. 11 ст. 19.5 КоАП РФ).
Примеры ведомственного регламентирования выдачи предписаний
|
Соблюдение
|
При каких видах работ (сфера деятельности предприятия) |
Акт, регламентирующий проверку и выдачу предписаний |
|
Пожарная
|
При производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых веществ в организациях, ведущих взрывные работы с использованием взрывчатых материалов промышленного назначения |
Приказ Минприроды России
|
|
Промышленная безопасность |
При проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических средств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах |
Приказ Минприроды России
|
|
Пожарная
|
На подземных объектах |
Приказ Минприроды России
|
|
Безопасность электроэнергетики |
В электроэнергетике |
Приказ Минприроды России
|
|
Безопасное
|
При работах, связанных с пользованием недрами |
Приказ
|