Сгущается темнота над межбюджетными отношениями

Усиление регионального контроля над муниципальными расходами стало одним из неприятных уроков мирового экономического кризиса для местной власти в России. В результате сгущается темнота над межбюджетными отношениями.

Региональные власти не отказываются от ручного управления муниципальными образованиями, свидетельствуют эксперты правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции. Их доклад распространялся на прошедшем в январе Гайдаровском форуме — 2012 — международной научно-практической конференции «Россия и мир: 2012—2020».

Короткий поводок стал еще короче

Вывод экспертов однозначен: сохраняется командный метод взаимодействия региональных органов государственной власти с органами местного самоуправлениями, которые согласно ст. 12 Конституции РФ «не входят в систему органов государственной власти». Так, во время кризиса и после него значительно возросло число субъектов Федерации, увеличивших объемы иных, то есть совсем необязательных, межбюджетных трансфертов. Это свидетельство общего снижения эффективности всей бюджетной системы страны, считают аналитики. Как показало их исследование итогов кризисных 2008—2009 гг., лишь в 23 регионах из 83 в 2009 г. применяли единые нормативы отчислений от налогов для поселений. Годом раньше таких субъектов Федерации насчитывалось 18.

Нежелание региональных властей создавать прозрачные межбюджетные отношения, видимо, обусловлено достаточно высоким уровнем их финансовой самостоятельности во взаимоотношениях с бюджетами более низкого уровня. Примечателен при этом разброс ставки нормативов: где-то он минимальный, а где-то максимальный. Если Бюджетный кодекс РФ предусматривает отчисление в местные бюджеты 10% НДФЛ, поступающего в консолидированный бюджет региона, то на практике норматив отчислений в муниципальные районы колеблется от 7 до 50%. Диапазон размера отчислений ЕСХН — 5—100%, налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — от 20 до 100%.

Аналогичная ситуация по закреплению нормативов отчислений в бюджеты поселений: НДФЛ — от 0,5 до 20%, ЕСХН — от 15 до 100%, «упрощенка» — от 10 до 90%.

Власти большинства российских регионов не утруждают себя расчетами. Они предпочитают «подпитывать» поселенческие бюджеты подушевой дотацией из своего фонда финансовой поддержки поселений (ФФПП) или предоставлять целевые финансовые трансферты. Но большее распространение получила замена подушевой дотации поселениям и городским округам дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений НДФЛ. В результате снижается прозрачность взаимоотношений между разными уровнями бюджетов и растет зависимость местной власти от региональных властей, вольность которых иногда приводила к прямому нарушению законодательства. Так, во многих регионах установили нормативы не для всех муниципальных образований, а лишь для некоторых из них. Это и другие нарушения были устранены в 2009 г. только после вмешательства надзорных и контрольных органов, отмечается в исследовании.

Многовекторная дилемма для региональной власти

Формируя собственную политику в сфере межбюджетных отношений, региональные власти делают выбор между разнонаправленными подходами:

• между предоставлением большей самостоятельности муниципальным образованиям и жестким контролем над соблюдением ими финансовой дисциплины;
• между бюджетным выравниванием муниципальных образований и стимулированием их собственной экономической политики.

В случае уклона в направлении контроля над расходами местных бюджетов основная часть денег, переводимых муниципалитетам в процессе межбюджетного регулирования, должна носить целевой характер. Если же давать муниципалитетам свободу в расходовании собственных бюджетов, то надо закреплять нормативы отчислений по регулирующим налогам и предоставлять дотации.

Бюджетное выравнивание муниципальных образований не способствует повышению их заинтересованности в самостоятельной экономической политике. А стимулирование муниципалитетов на активное развитие территорий ведет к неравенству доходов местных бюджетов. И зачастую безынициативным органам местного самоуправления перепадает больше средств из вышестоящих бюджетов, чем тем, кто действительно стремится поднять уровень и качество жизни местного населения.

Вероятно, поэтому в кризисный и посткризисный годы субъекты Федерации активно применяли иные межбюджетные трансферты — средства, которые согласно бюджетной классификации не могут быть отнесены ни к дотациям, ни к субсидиям, ни к субвенциям.

Рост объема таких трансфертов эксперты связывают:

• со смягчением норм Бюджетного кодекса РФ, ограничивавших объем трансфертов;
• неэффективностью в кризисной ситуации принятых при росте экономики методик выравнивания бюджетной обеспеченности для наполнения доходами местных бюджетов.

Бюджетный кодекс РФ ограничивал долю иных межбюджетных трансфертов местным бюджетам 10% общего объема трансфертов муниципалитетам из регионального бюджета. В период кризиса ограничение было снято. С 1 января 2012 г. оно действует снова.

Решить дилемму самостоятельно регионы не способны, необходимы изменения в налоговое и бюджетное законодательство, но это прерогатива федеральных властей. На местах ждут перемен, которые, может быть, последуют, если верить официальным сообщениям о докладах Президенту РФ Дмитрию Медведеву двух вице-премьеров Дмитрия Козака и Александра Хлопонина о децентрализации полномочий и межбюджетных отношений. Надежды регионов и муниципалитетов могут сбыться — если вообще это произойдет — после выборов президента и формирования избранным главой государства нового кабинета министров. В лучшем случае старт откладывается до начала лета, когда высшая исполнительная власть заработает в полную силу.

Инструменты регулирования региональной бюджетной политики в сфере межбюджетных отношений:

• дополнительные нормативы отчислений от налогов, поступающих в региональный бюджет;
• нецелевые трансферты — дотации;
• целевые трансферты — субсидии;
• иные межбюджетные трансферты;
• бюджетные кредиты.

Источник: Бюджетный кодекс РФ

Нормативы налоговых отчислений в местные бюджеты, %

Налог	Городской округ	Муниципальный район	Сельское, городское поселение
Местные налоги
Налог на имущество физических лиц	100	100 с межселенных территорий	100
Земельный налог	100	100 с межселенных территорий	100
Отчисления от региональных и федеральных налогов и платежей
НДФЛ	30	20	10
Государственная пошлина	100	100	—
Специальные налоговые режимы
Единый налог на вмененный доход	90	90	—
Единый сельскохозяйственный налог	60	30	30

Источник: Бюджетный кодекс РФ

Количество субъектов РФ, применяющих единые нормативы отчислений, по итогам 2009 финансового года

Налоги и сборы	Количество регионов, отчисляющих нормативы
	в муниципальный район	в поселение
Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых	12	—
Налог на добычу полезных ископаемых (за исключением общераспространенных, в виде углеводородного сырья, природного алмаза)	8	—
Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения	27	7
Единый сельскохозяйственный налог	20	11
Налог на игорный бизнес	8	1
Транспортный налог	16	13
Налог на имущество организаций	12	—
Налог на прибыль	8	1
Акцизы	7	—
Государственные пошлины	2	3
Сбор за пользование объектами животного мира	3	—

Источник: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ