Деятельность бизнеса сегодня регулируют тысячи различных нормативных правовых актов. Как сделать так, чтобы нормотворчество не создавало барьеров для ведения бизнеса? Во всем мире эта задача решается с помощью оценки регулирующего воздействия проектов, которые планируют выпустить властные структуры. Недавно практика ОРВ появилась и в России. Об эффективности нового института, направленного на защиту интересов бизнеса, наш корреспондент беседует с Вадимом Живулиным, директором Департамента оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России.
«ЭЖ»: Вадим Александрович, институт оценки регулирующего воздействия законодательно внедрен в России менее двух лет назад. Как идет эта работа?
В.Ж.: Оценка регулирующего воздействия с 2010 г. стала обязательной процедурой в отношении ряда нормативных правовых актов (НПА). Это проекты НПА, которые касаются вопросов осуществления государственного контроля и надзора, оценки соответствия, установления требований к продукции и связанным с ней процессам производства — собственно, то, что непосредственным образом затрагивает вопросы ведения бизнеса.
«ЭЖ»: На каком этапе проектирования документов вам их направляют?
В.Ж.: Признанная в мире классической модель ОРВ предполагает сперва публичное обсуждение непосредственно самой идеи того или иного регулирования, а уже потом ведется работа по подготовке проекта. В России данная процедура происходит несколько иначе: мы проводим оценку уже написанного проекта нормативного акта, который поступает к нам, как правило, после согласования с другими федеральными органами власти.
«ЭЖ»: Сколько проектов подверглось экспертизе за время работы департамента? Какую часть из них вы «завернули»?
В.Ж.: За все время работы института ОРВ проведена экспертиза более 540 проектов НПА. С учетом тех, которые сейчас находятся на рассмотрении, — более 600. Примерно по трети из них сделан вывод, что они вводят избыточные административные барьеры или влекут необоснованные расходы для бизнеса.
«ЭЖ»: Какова дальнейшая судьба таких проектов?
В.Ж.: Как правило, разработчики прислушиваются к замечаниям, содержащимся в заключении об ОРВ, поскольку они аргументированны и высказаны представителями бизнеса, которого это регулирование касается. Правда, есть отдельные случаи, их немного, когда позиция, высказанная в заключении, не учитывается, акт принимается и затем вступает в силу. Сейчас мы ищем решение, направленное на предотвращение таких ситуаций.
«ЭЖ»: Вы упомянули, что в мире принято сначала думать, а затем проектировать акты. Есть какие-то подвижки к тому, чтобы и мы стали думать прежде, чем готовить тот или иной проект?
В.Ж.: У нас действительно модель ОРВ сейчас реализована не в классическом виде. Мы понимаем, что ответственность за разработку акта, обоснование необходимости его разработки, проведения публичных консультаций должны возлагаться на разработчика. Поэтому мы продумали механизм, в соответствии с которым все эти процедуры должен будет выполнить автор инициативы, а Минэкономразвития России будет фактически проводить аудит работы по ОРВ: соблюдены ли процедуры проведения оценки, какие получены в ходе консультаций мнения и позиции, каким образом они учтены разработчиком и т.д.
«ЭЖ»: А как обстоят дела с регионами? Планируется ли их вовлекать в работу по оценке регулирующего воздействия?
В.Ж.: Мы уже смогли убедиться в эффективности института ОРВ на федеральном уровне. Сегодня у нас есть ряд идей с продвижением и популяризацией ОРВ на уровне субъектов Российской Федерации. На наш взгляд, сейчас, в условиях конкуренции регионов за инвестиции, необходимости создания благоприятных условий для развития предпринимательства, существует потребность в качественном нормативном регулировании вопросов ведения бизнеса в субъектах Российской Федерации. У многих региональных лидеров возник интерес к тематике ОРВ, и у них есть желание на качественно ином уровне регулировать происходящие в регионе процессы. Ряд субъектов Федерации либо уже внедрили в том или ином виде ОРВ, либо готовы это сделать в ближайшее время при методической поддержке федерального центра. В ближайшей перспективе такая практика должна получать все большее распространение. И это приветствуется. Мы в свою очередь постараемся обеспечить их методической поддержкой и готовы практически в онлайн-режиме оказывать консультационную помощь.
В настоящее время подводятся предварительные итоги мониторинга отношения регионов к оценке регулирующего воздействия: нами уже обработаны ответы 67 субъектов Российской Федерации на вопросы о том, насколько актуальна для них процедура ОРВ, хотят ли они внедрять у себя такую практику и что им для этого требуется. Полученные данные будут самым тщательным образом проанализированы.
«ЭЖ»: В ОРВ есть замечательный элемент — публичные консультации. С вашей точки зрения, этот институт в России достаточно развит? Не бывает так, что вы спрашиваете мнение бизнеса, а вам не отвечают?
В.Ж.: Публичные консультации — это замечательный инструмент для оперативного сбора экспертных мнений всех заинтересованных в нововведениях сторон. И прежде всего это возможность спросить тех, на кого будет направлено регулирование, то есть самих бизнесменов, не будет ли их бизнесу настолько плохо от предложенных мер, что он просто не сможет затем работать по цивилизованным правилам? Будут ли для них посильны те последствия, которые это регулирование несет в плане расходов, затрат, обременений?
Как вы знаете, в России сейчас немало крупных бизнес-сообществ, которые для того и сплачиваются, чтобы консолидированно отстаивать свои интересы. Поэтому при публичных консультациях степень реакции бизнеса сильно зависит не только от значимости преобразований, предложенных в том или ином проекте документа, но и от сферы. Например, у бизнеса традиционно вызывают большой интерес вопросы промышленной безопасности, сельского хозяйства, здравоохранения, связи, транспорта.
«ЭЖ»: Когда публичные консультации не требуются?
В.Ж.: Как правило, публичное обсуждение не требуется, когда по результатам предварительной оценки проекта нормативного акта становится очевидным, что он не вводит нового регулирования и не приводит к возникновению каких-либо новых обязательств и требований, либо в случае, когда замечания к документу носят исключительно технический, а не смысловой характер. Например, что-то приводится в соответствие с уже ранее принятыми решениями. Консультации также могут не проводиться при повторной оценке, если разработчик учел все замечания, которые были высказаны ранее. Но в отношении большинства поступающих на ОРВ проектов документов делается вывод о необходимости публичных консультаций. Тогда на интернет- сайте Минэкономразвития России размещаются поступивший проект НПА и вопросы, отвечая на которые, заинтересованные участники могут высказать свою позицию. Указывается срок проведения публичных консультаций и контактные лица для направления замечаний и предложений по проекту. Эти же документы мы рассылаем в крупнейшие бизнес-ассоциации — РСПП, ТПП, «ОПОРУ России», «Деловую Россию», с которыми Минэкономразвития заключило соглашение о сотрудничестве, а также отраслевым экспертам. Тем самым нам удается обеспечить максимально широкое вовлечение участников в дискуссию и работу по этим документам.
«ЭЖ»: Зачем же создан еще и консультативный совет, если механизм ОРВ и так работает?
В.Ж.: Консультативный совет — это коллегиальный совещательный орган, возглавляемый министром экономического развития РФ, основной задачей которого является выработка подходов и приоритетных направлений дальнейшего развития института ОРВ. По сути, совет должен решать стратегические вопросы. В качестве же рабочих органов при совете созданы три рабочие группы.
Первая — по методологии, ее задача — обсуждение вопросов методического и организационного характера, а также перспектив развития ОРВ.
Вторая группа — по взаимодействию с субъектами Российской Федерации. В рамках этой группы предполагается обсуждать все вопросы внедрения ОРВ на региональном уровне и обеспечивать вовлечение региональных органов власти в эту работу.
Третья рабочая группа — по координации деятельности экспертных групп, формируемых для проведения экспертизы действующих ведомственных актов в целях выявления в них положений, препятствующих ведению предпринимательской и инвестиционной деятельности.
«ЭЖ»: Поясните, о чем идет речь? Есть ли у предпринимателей возможность выступить с инициативой и предложить провести экспертизу воздействия на них того или иного действующего НПА?
В.Ж.: Да, конечно. На каждое полугодие будет формироваться план проведения экспертиз действующих актов, которыми, по мнению предпринимателей, установлены избыточные административные барьеры. Так, план на 1-е полугодие 2012 г. уже сформирован на основании предложений бизнес-ассоциаций. Ими было предложено по пять наиболее вредных с точки зрения бизнеса актов, которые мы свели в один шорт-лист. Параллельно поступали обращения и по другим документам, которые потенциально могли бы войти в этот перечень. В наших планах — вернуться и к этим документам, мы их включили в так называемый «лист ожидания».
Также поступает ряд предложений о проведении экспертиз НПА, в отношении которых эта экспертиза не может быть проведена, например, постановления правительства или федеральные законы. Информация по таким обращениям нами обобщается, и мы ее учитываем в своей работе, но вынуждены говорить заявителям, что не можем провести оценку таких актов.
«ЭЖ»: Можно коротко о планах на этот год?
В.Ж.: Приоритет на ближайшую перспективу — распространение практики ОРВ на региональный уровень, развитие практики проведения экспертиз действующих актов, работа по внедрению ОРВ на ранней стадии разработки проектов НПА, а также создание единого интернет-портала для размещения проектов актов федеральных органов исполнительной власти. Мы рассчитываем, что такая площадка станет центром процесса организованного обсуждения инициатив от регуляторов и процедура публичных консультаций будет более доступна.