В рамках Недели российского бизнеса — 2012, организованной РСПП в Москве 6—12 февраля, состоялась конференция «Экологическая и промышленная безопасность: роль бизнеса и государства в снижении рисков». Ее участники обсудили, в частности, реформу законодательства об экологической и промышленной безопасности как условие модернизации экономики и оптимизацию государственного надзора в этой сфере. На мероприятии побывали наши корреспонденты.
Позицию государства на конференции представляли Ринат Гизатулин, замминистра природных ресурсов РФ, Алексей Ферапонтов, заместитель руководителя Ростехнадзора, Олег Фомичев, замминистра экономического развития РФ, Александр Малышевский, председатель общественного совета при Федеральной службе по природопользованию, Максим Овчинников, начальник управления контроля промышленности и оборонного комплекса ФАС России.
Мнение бизнеса выражали Александр Мурычев, исполнительный вице-президент РСПП, Олег Дерипаска, председатель комитета РСПП по экологической, промышленной и технологической безопасности, Андрей Елинсон, заместитель генерального директора компании «Базовый элемент».
Ожидания бизнеса
Обращаясь к участникам конференции, А. Мурычев отметил, что бизнес сегодня финансирует достаточно дорогостоящие программы и мероприятия по снижению вредного воздействия на окружающую среду. За счет бизнеса осуществляется три четверти всех инвестиций на эти цели. Но есть много сдерживающих факторов, и один из основных — неэффективная система госрегулирования и контроля.
По словам исполнительного вице-президента РСПП, действующая система обеспечения экономической и промышленной безопасности создает для бизнеса дополнительные труднопреодолимые административные барьеры, что не способствует инновационному развитию и не стимулирует внедрение новых технологий. В стране создан огромный аппарат, не заточенный на достижение практического результата: все сводится к галочкам и проверкам. Поэтому бизнес — за системные меры, которые готов обсуждать с властью. Законы должны работать на мотивацию развития бизнеса в России и предотвращение аварий. И нужно найти эту золотую середину. То есть в ходе реформирования законодательства надо соблюсти баланс между жесткостью регулирования, санкциями за нарушение законодательства и мерами экономического стимулирования. Забегая вперед, скажем, что с таким мнением полностью солидарна Федеральная антимонопольная служба. По мнению М. Овчинникова, нельзя требовать от компаний модернизации, не создав условий для их функционирования и экономического развития. Поэтому одной ключевых задач он назвал разработку системных инструментов, которые будут блокировать создание новых административных барьеров.
Первоочередные задачи в сфере нормотворчества, по мнению представителей бизнеса, связаны как с внесением точечных изменений в уже принятые акты, так и с созданием принципиально новой системы законодательства о промышленной безопасности, в том числе путем ее кодификации.
Так, А. Мурычев одной из первых задач назвал корректировку постановления Правительства РФ, определяющего величину тарифов на обязательное страхование гражданской ответственности владельцев опасных объектов1. По его словам, бизнес надеется на экономически обоснованное и профессиональное обсуждение данной темы, поскольку названные тарифы существенно завышены. Эту тему не обошел вниманием и представитель Минэкономразвития России. О. Фомичев отметил, что такие тарифы разрабатывал Минфин России, официально не представив этот документ на ОРВ, что является нарушением регламента. В результате Минэкономразвития России в инициативном порядке запросило документ и сделало соответствующую оценку. Вопрос заключался не в том, вводить такое страхование или не вводить, а в том, чтобы более детально, с учетом мнения бизнеса, оценить обоснованность тарифов. Ведь при их разработке не была уточнена информация по установлению параметров, важных для формирования таких тарифов.
Не менее важна, по мнению бизнеса, и доработка правительственного постановления, регламентирующего режим постоянного государственного контроля на особо опасных объектах. Отметим, что мнения чиновников по этому поводу разошлись. Представитель Ростехнадзора высказался в пользу такого контроля. А по словам представителя Минэкономразвития России, проект этого постановления получил отрицательную оценку в рамках ОРВ как недостаточно обоснованный.
О. Дерипаска предложил задуматься, какой мы видим промышленную политику в целом и как экологическое законодательство повлияет на модернизацию страны, условия жизни, потому что необходим социальный баланс. Выход бизнесмен видит в кодификации законодательства — введении Экологического кодекса с необходимым понятийным аппаратом.
Особое внимание О. Дерипаска уделил социальной части проблемы. По его словам, на сегодняшний день, кроме ОВОС, не существует реального механизма ревизий проектов будущих опасных объектов. Бизнесмен предлагает принципиально поменять существующий механизм контроля. Например, дать возможность населению территорий, которые исторически обременены индустриальными проблемами, самому определяться с перспективами их развития — оно может согласиться с размещением опасного объекта ради создания рабочих мест. И если население одобрит такой проект, он не может быть в дальнейшем подвергнут ревизии, что существенно снижает риски и повышает уверенность бизнеса.
А. Елинсон также высказался в пользу введения Экологического кодекса, в котором должно быть определено ключевое понятие ущерба (нанесение ущерба природе). Промышленные предприятия должны вести диалог с теми, кому они наносят ущерб, прежде всего с жителями региона, области, города, где расположен опасный объект. Но существующие экологические механизмы вообще не предусматривают возможности диалога государства, промышленности и населения, хотя у каждой группы есть интересы. Кроме того, по словам А. Елинсона, экологическая и промышленная политика не могут существовать в отрыве друг от друга. Так, бессмысленно внедрять на предприятии самую совершенную, экологически чистую, инновационную технологию, если продукция на выходе будет неконкурентоспособна. Это тупиковая ситуация, которую мы можем получить, усложняя существующую систему. Представитель «Базэла» говорил и о возможности внедрения в российскую практику института экологических судов.
Минприроды за взвешенный подход
Ринат Гизатулин констатировал, что с момента, когда Минприроды России были переданы все нормативно-правовые функции в сфере экологии, прошло четыре года. И на сегодня все принципиальные изменения и базовые принципы согласованы с РСПП. (О. Дерипаска с этим утверждением не согласился.)
Замминистра рассказал о законодательных инициативах в сфере экологии. В прошлом году в первом чтении были приняты поправки в базовые федеральные законы, регулирующие деятельность в сфере охраны окружающей среды в РФ (Закон об охране окружающей среды — прообраз будущего Экологического кодекса, Закон об охране атмосферного воздуха и т.п.). В Минприроды надеются, что в весеннюю сессию эти законопроекты удастся принять во втором чтении.
Первый законопроект чиновник условно назвал «законом о нормировании и экономическом стимулировании» и отметил, что движущей силой в модернизации предприятий во всех развитых странах мира является минимизация издержек, в том числе снижение ресурсоемкости производства и повышение энергоэффективности производства. В России 95% загрязнения обеспечивают 2% предприятий. Именно по отношению к ним и будет применен новый подход, изменена система нормирования, будут планомерно увеличиваться штрафы. Будут введены четкие требования по экологическому контролю, обеспечению приборами учета. Параллельно в законодательстве вводятся четкие меры экономического стимулирования. В отношении предприятий, которые будут заняты модернизацией, по сути дела, полностью снимается плата за негативное воздействие, идут вычеты. То есть вводится конкретный перечень стимулов. Что касается остальных предприятий, для них система госконтроля останется прежней либо будет отменена.
Второй законопроект меняет систему обращения с отходами.
Третий законопроект посвящен вопросу ликвидации накопленного ущерба. В рамках этого закона будет дано четкое понятие ущерба, а также требования к тому, что такое ликвидация ущерба, какими силами она должна выполняться, в каком случае предприятие должно это делать, в каком случае государство обязано заниматься ликвидацией тех или иных ситуаций, в том числе аварийных.
Четвертый законопроект предусматривает обязательный экологический аудит. По поводу этого проекта стоит отметить, что РСПП сейчас проводит его экспертизу, и компании очень осторожно относятся к введению такого аудита.
По словам замминистра, принято решение, что упомянутые законы вступят в силу только по итогам принятия всех подзаконных актов (распоряжений правительства, постановлений, приказов).
Таким образом, через пару лет появится прозрачная нормативно-правовая база, которую затем можно кодифицировать и выполнять ту работу, которую в Германии предприятия ведут с государством 30 лет (по кодификации всего природоохранного законодательства).
Говоря об экологической политике, замминистра подчеркнул, что в ее основу должен быть заложен один главный принцип — поиск разумного, поддержанного обществом баланса между дальнейшим социально-экономическим развитием страны, ее экономики и сохранностью природы. Обеспечить подобный баланс непросто.
По словам Р. Гизатулина, чиновники понимают, что резкий переход на новые технологии, требования и штрафы повлекут за собой снижение конкурентоспособности предприятий. Поэтому Минприроды России предлагает, в том числе в рамках процедур ОРВ, длительный переходный период (в некоторых случаях до 10—15 лет).
Что касается минимизации вреда от отходов, можно уже сегодня внести необходимые изменения в законодательстве и запретить промышленности складировать опасные отходы на своих площадках, заставляя их перерабатывать, в частности извлекая попутно полезные вещества, которые остаются в результате деятельности металлургических, горнодобывающих и других предприятий. Но отрасли по переработке таких отходов в России нет. Поэтому необходим переходный период от пяти до семи лет.
Ростехнадзор отказывается от экспертиз
По словам А. Ферапонтова, ежегодно Ростехнадзор регистрирует и утверждает порядка 350 000 экспертиз промышленной безопасности, что практически осуществить невозможно. Поэтому в III квартале 2011 г. чиновники разработали проект федерального закона с изменениями в Федеральный закон от 21.07.97 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности», фактически отказавшись от утверждения экспертизы промышленной безопасности и возложив ответственность за ее результаты на экспертное сообщество. В проекте предусмотрена как административная, так и уголовная ответственность за заведомо ложное заключение экспертизы. Проект проходит согласование в федеральных органах исполнительной власти и, по словам А. Ферапонтова, к апрелю 2012 г. будет внесен в Госдуму.
Но этим нормотворческая работа ведомства не ограничится. Говоря о том, что надо осмыслить и сделать в 2012 г., чиновник подчеркнул, что самое главное — внести изменения в Федеральный закон от 21.07.97 № 116-ФЗ или разработать новый 116-й закон. И в этом вопросе чиновники готовы идти за бизнесом. Ключевой момент — классификация опасных производственных объектов (четко и понятно) и дифференциация методов государственного регулирования или иного регулирования для тех объектов, эксплуатация которых представляет опасность. По этому поводу Ростехнадзор уже начал переговоры с РСПП. Также планируется установить исчерпывающие случаи проведения экспертизы промышленной безопасности — в виде отдельного документа.
Особо остановился чиновник на вопросе о введении норм и правил в области промышленной безопасности. Этот документ распространяется на деятельность в области промышленной безопасности, в том числе и требования к работникам опасных производственных объектов, и на безопасность технологических процессов на таких объектах, в том числе в случае аварий и инцидентов. В прошлом году были внесены изменения в Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», которые исключили эти два момента из области технического регулирования, и теперь они могут быть отрегулированы названными федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности. Порядок их разработки должно определить Правительство РФ. Но пока такое постановление не принято, хотя в недрах Белого дома существуют два проекта: один разработан Минэкономразвития России, другой — Ростехнадзором. По содержанию они практически не отличаются. Министерство предлагает сначала обсудить, нужны ли обществу эти нормы и правила, а затем принимать их, а Ростехнадзор — сначала разработать документ, а затем провести ОРВ. А. Ферапонтов видит проблему в том, что с 2003 г. Ростехнадзор был лишен возможности участвовать в разработке руководящих документов, что привело к правовому вакууму. И накопившиеся проблемы требуют переиздания или принятия ряда документов. Если идти по первому пути, то есть прежде инициировать ОВР, а потом принятие документов, они не будут приняты никогда.
Минэкономразвития России: как оценивать итоги ОРВ
О. Фомичев отметил, что одним из самых острых вопросов в рамках осуществления ОРВ является вопрос промышленной и экологической безопасности. Это касается не только предприятий, но и всех граждан, и здесь невозможно отстаивать только одну сторону — минимизацию издержек бизнеса. Надо всегда находить баланс между минимальными рисками безопасности и теми издержками, которые для достижения минимальных рисков должен нести бизнес. Поскольку абсолютно безопасный бизнес, особенно в сфере добывающей промышленности, невозможен, речь идет об установлении приемлемых норм риска.
Замминистра привел такую статистику. К концу 2011 г. процедуру ОРВ прошло 33 проекта НПА в области промышленной и экологической безопасности, 21 из них (или 60%) получил отрицательную оценку. Хотя обычный показатель отказов не превышает трети представленных на ОРВ проектов НПА. И столь высокий показатель отрицательных заключений по проектам НПА, относящимся к сфере промышленной и экологической безопасности, говорит не столько о низком качестве проработки, сколько о реальной сложности тех вопросов, на которые направлено нормативно-правовое регулирование.
По словам О. Фомичева, ключевой момент в ОРВ — взаимодействие с бизнесом. Уровень подготовки специалистов, выполняющих ОРВ, высок, тем не менее нет детальной информации по всем сферам, в которых регулирование вводится. Нужны данные как регулятора, так организаций, которые считают свои издержки и понимают, как планируемое регулирование скажется на их бизнесе. РСПП во взаимодействии с Минэкономразвития России по поводу ОРВ являются лидерами, поскольку первые закрепили формальные обязательства министерства в ответ на формальные обязательства РСПП организовать масштабные обсуждения разрабатываемых проектов. Но обязательств учитывать то или иное мнение бизнеса у министерства нет. И это невозможно, ведь позиции бывают прямо противоположными. Но по каждому факту ОРВ составляется справка о результатах публичных консультаций, чтобы ни одно мнение не осталось за рамками обсуждения. Это честно и поддерживает высокий интерес у бизнеса. Ведь реальная возможность влиять на принятие решений на уровне правительства — это значимый стимул для бизнеса.
к сведению
Статистика промышленной безопасности
85 млрд руб. составляют затраты на функционирование контролирующих органов в сфере промышленной безопасности.
350 000 экспертиз промышленной безопасности ежегодно утверждает Ростехнадзор.
100 000 человек — оценочная величина сотрудников предприятий, которые занимаются промышленной безопасностью, и сотрудников различных органов власти, которые сегодня контролируют промышленную безопасность (последних 65 000).
1200 — количество НПА в сфере промышленной безопасности, изданных различными ведомствами
95% загрязнения окружающей среды дают 2% предприятий.
60% проектов НПА в сфере промышленной безопасности получают отрицательные заключения в рамках процедуры ОРВ.
важно
ОВОС — оценка воздействия на окружающую среду (EIA— Environmental Impact Assessment) — термин Международной ассоциации по оценке воздействия на окружающую среду (IAIA, International Association for Impact Assessment). Такая оценка предназначена для выявления характера, интенсивности и степени опасности влияния любого вида планируемой хозяйственной деятельности на состояние окружающей среды и здоровье населения. Проведение ОВОС предусмотрено Федеральным законом от 23.11.95 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» для всех видов намечаемой хозяйственной или иной деятельности.
1 Постановление Правительства РФ от 01.10.2011 № 808 «Об утверждении страховых тарифов по обязательному страхованию гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте, их структуры и порядка применения страховщиками при расчете страховой премии». Вступило в силу с 1 января 2012 г.