Высший арбитражный суд РФ предложил проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием примирительных процедур». О новом законопроекте, статистике налоговых споров, коллизиях законодательства и многом другом рассказывает судья ВАС РФ шестого (экспертного) состава Судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, Анатолий Бабкин.
«ЭЖ»: Анатолий Иванович, налоговых разногласий, которые доводят стороны до Высшего арбитражного суда РФ, стало больше или меньше?
А.Б.: Есть официальная статистика по налоговым делам. Давайте обратимся к ней1. Для наглядности округлим данные. За последние четыре года она выглядит следующим образом: в 2008 г. — 100 000 таких дел, в 2009-м — 88 000, в 2010-м — 92 500 и в 2011-м — 98 500. Как видите, достаточно стабильно, без резких скачков, то есть примерно на одном уровне. И есть основания полагать, что дальше будет так же ровно, но при условии, что не возникнут объективные факторы, в том числе не произойдет существенных изменений законодательства.
«ЭЖ»: Связано ли напрямую количество судебных дел с изменениями законодательства?
А.Б.: Безусловно. Возьмем для наглядности статистику налоговых дел за период с 2002 по 2007 г. (см. таблицу). Изменения в количестве дел очевидны. Убежден, что связаны они прежде всего с изменением законодательных норм. Например, с введением в действие Налогового кодекса РФ (части первой) к началу этого периода в полную силу заработали нормы, в которых детально были прописаны процедурные вопросы правоотношений между налогоплательщиком и налоговым органом. Причем требования к налоговым органам стали более жесткими. И это, естественно, стимулировало налогоплательщиков к обращению в суд за защитой, как они считали, от произвола налоговых инспекций. Арбитражные суды восприняли Налоговый кодекс как основание для защиты более слабой стороны — налогоплательщика. Соответственно изменилось соотношение судебных решений в пользу налогоплательщиков (в разные годы и в различных регионах оно составляло примерно 50/50, 55/45, 60/40). До принятия Налогового кодекса споры разрешались преимущественно в пользу бюджета.
Или введение либо изменение налоговых преференций. И в этом случае одна сторона — налогоплательщик в конкретной ситуации стремится воспользоваться ими. А другая сторона — налоговый орган полагает, что для налоговой льготы нет никаких оснований. Зато есть повод для встречи в суде.
«ЭЖ»: Как возникла идея мирового соглашения в налоговых спорах?
А.Б.: Идея заключения мирового соглашения в суде не нова: еще в 1970-е гг. эта норма достаточно эффективно применялась в гражданском процессе. Особенно когда дело касалось раздела имущества при расторжении брака — тогда в частной собственности еще не было «заводов, газет, пароходов», но имущественные интересы, пусть даже в малом, были существенными для сторон. Суд предлагал им, и это прямо было предусмотрено гражданским процессом, объединить усилия и решить дело миром. И порой разногласия сторон урегулировались до такой степени, что о разводе речи уже не было. Вот такое складывалось мировое соглашение.
В налоговых спорах ситуация иная. Здесь правоотношения между государством в лице налоговых органов и налогоплательщиком складываются на основе публичности. И регулируются они, вне зависимости от наличия материального интереса, нормами публичного права. Согласно ст. 57 Конституции РФ каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Поэтому данные правоотношения регулируют два ключевых документа — Налоговый кодекс РФ и Арбитражный процессуальный кодекс РФ, определяющие правила защиты публичных интересов государства и частного лица — налогоплательщика.
«ЭЖ»: Насколько успешно?
А.Б.: В целом весьма успешно. Об этом свидетельствует практика рассмотрения арбитражными судами налоговых споров. Правда, есть некоторая несогласованность отдельных норм этих кодексов. Об этом скажу позже. Прежде всего еще раз замечу, что нельзя недооценивать значение Налогового кодекса РФ. До его введения свыше 90% судебных решений принималось в пользу налоговых органов.
С введением Налогового кодекса РФ появились положения, гарантирующие защиту прав и интересов налогоплательщиков. Одно из них в свое время прозвучало достаточно революционно: «...все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов)» (п. 7 ст. 3 НК РФ). При этом норма, предусматривающая регулирование налоговых разногласий путем заключения мирового соглашения в рамках уже возбужденного дела в суде, в АПК РФ есть, а в Налоговом кодексе такой нормы нет.
В судебном споре представители сторон — налогоплательщика и налогового органа действуют на основании доверенностей. Если в доверенности у представителя налоговой инспекции нет полномочий на заключение мирового соглашения, исполнение нормы АПК РФ, допускающей регулирование споров путем заключения мирового соглашения, недостижимо. А в доверенность такие полномочия не включены, поскольку не предусмотрены НК РФ. И этим правовые коллизии не исчерпываются.
«ЭЖ»: В чем еще не «рифмуются» НК РФ и АПК РФ?
А.Б.: Наглядный пример правовой коллизии: ч. 4 ст. 198 АПК РФ налогоплательщику на обжалование решения налоговой инспекции отводится три месяца, то есть в этот период он может подать в арбитражный суд заявление о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. А Налоговым кодексом на такое обжалование отведен год, поскольку до обращения в суд необходимо пройти процедуру налогового администрирования, определенную ст. 139 НК РФ, — подать жалобу в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу. Налогоплательщик сначала обращается в порядке апелляции в вышестоящий налоговый орган, время идет, ему отказывают. Он обращается в суд, а ему со ссылкой на АПК РФ говорят, что три месяца прошли, и отказывают в принятии иска. Один год и три месяца — большая разница! Таким образом, существует правовая неопределенность, которую при отсутствии законодательно установленных правил арбитражным судам не всегда удается преодолеть, возникает различие в толковании и, следовательно, применении указанных норм. Как результат, судебная практика какое-то время складывается неоднозначно2.
«ЭЖ»: Есть ли выход из этой ситуации?
А.Б.: В таких случаях вмешивается Президиум ВАС РФ, который реализует свои полномочия по обеспечению формирования единообразного подхода к рассмотрению сходных по обстоятельствам и проблематике дел. Появляется официальная правовая позиция, которой обязаны следовать арбитражные суды. В приведенной ситуации Президиум ВАС РФ рассмотрел коллизию в конце прошлого года и принял прецедентное решение3. Противоречие, приводящее в отдельных случаях к тому, что налогоплательщик лишается права на судебную защиту, устранено путем толкования соответствующих норм права. В данном случае судебные акты отменены и дело направлено на новое рассмотрение.
Суды следуют букве закона. Есть закон, и его надо выполнять. Но, как мы видим, бывает и так, что суд вынужден заполнять пробелы законодательства. Хотя, надо признать, это не решение вопроса, и в законе должны быть внесены соответствующие изменения.
«ЭЖ»: Видимо, ту же цель — восполнение пробелов — преследует и проект федерального закона о совершенствовании примирительных процедур?
А.Б.: Без сомнения, законопроект прогрессивный4. Это первый шаг к решению налоговых споров путем примирительных процедур, смягчению правовых коллизий двух равноценных кодексов — Налогового и Арбитражного процессуального.
Кроме того, существуют Рекомендации Комитета министров Совета Европы о необходимости содействовать примирению сторон судебного разбирательства в целях улучшения качества правосудия, сокращения и недопущения чрезмерной нагрузки на суды5.
«ЭЖ»: Что изменится?
А.Б.: В частности, предлагается внести в АПК РФ новые статьи (138.1—138.4) о порядке и сроках проведения примирительных процедур, переговорах, судебной медиации. Предложены и новые редакции некоторых статей названного Кодекса, например ст. 190 «Примирение сторон». Эту статью хотят дополнить нормой о том, что в случаях, если до обращения в арбитражный суд по требованиям об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий стороны конфликта не использовали досудебное его урегулирование, арбитражный суд вправе отложить судебное разбирательство и предложить сторонам использовать примирительную процедуру, в том числе с назначением судебного медиатора. А результатом примирения сторон могут стать частичный или полный отказ от требований либо их признание, соглашение сторон по обстоятельствам дела и т.п., если это не противоречит существу дела.
«ЭЖ»: Получается, что не к каждому делу применима процедура примирения?
А.Б.: Налоговые разногласия, когда они получают статус налогового спора, по своему предмету очень разнообразны: взыскание недоимки, оспаривание ненормативного правового акта о привлечении к налоговой ответственности, в котором содержится вывод об исчислении и взыскании недоимки. Словом, то, что касается материального содержания предмета спора, связанного непосредственно с налогом (сбором) как обязательным платежом в бюджет, при любых обстоятельствах — в таких случаях процедура примирения скорее всего неприменима.
В то же время, если дело касается зачета или возврата из бюджета налогоплательщику сумм излишне уплаченных налога, сбора, пеней, штрафов (ст. 78 и 79 НК РФ), а также взыскания с налогоплательщика сумм пеней, штрафа и многое другое, здесь, пожалуй, стороны смогут применить процедуру примирения. И такой подход, на мой взгляд, допустим, несмотря на то что это тоже материальный интерес. В частности, в судебной практике в 2004 г. был случай, когда налогоплательщик и налоговый орган договорились о поэтапном возврате излишне уплаченного налога взамен на отказ налогоплательщика от процентов за несвоевременное перечисление причитающейся к возврату суммы.
«ЭЖ»: Что изменится в налоговом законодательстве?
А.Б.: Предложена новая редакция подп. 3 п. 1 ст. 333.40 НК РФ. В частности, при заключении мирового соглашения по результатам примирительных процедур до принятия решения арбитражным судом возврату истцу будет подлежать 70% суммы уплаченной им госпошлины, на стадии рассмотрения дела судом апелляционной инстанции — 50%, на стадии рассмотрения дела судом кассационной инстанции, при пересмотре судебных актов в порядке надзора — 30%.
«ЭЖ»: Какое положение вы бы добавили в НК РФ?
А.Б.: Положение о том, что стороны — налогоплательщики и налоговые органы вправе заключать мировые соглашения в суде, в пределах полномочий и обязанностей налогоплательщика и налогового органа, определенных НК РФ. Сегодня возможность примирения сохраняется только по делам о банкротстве, когда налоговый орган выступает как один из кредиторов и уполномоченное лицо в защите интересов бюджета. В этом случае для налогового органа сохраняется возможность участвовать в качестве стороны в примирительной процедуре.
На мой взгляд, надо четко обозначить в НК РФ позиции, по которым может либо не может быть заключено мировое соглашение. Регламентировать процедуру досудебного урегулирования и иных возможных мер по снятию разногласий, а не только налогового администрирования.
«ЭЖ»: Скажите несколько слов о проекте постановления Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой НК РФ».
А.Б.: Проект опубликован на сайте ВАС РФ, и работа по подготовке постановления продолжается6. Это действительно важно, поскольку предыдущее постановление пленума на эту тему принято более десяти лет назад7. За эти годы существенно изменилась часть первая Налогового кодекса РФ, введена в действие часть вторая. Изменился и АПК РФ.
Словом, новое постановление, впитавшее в себя все новеллы законодательства и судебной практики, необходимо. Предполагается, что в нем, в частности, будут даны разъяснения по вопросам рассмотрения налоговых споров судами, в том числе об использовании или неиспользовании налоговой льготы по инициативе налогоплательщика, доказывании размера расходов, процедуре взыскания сумм налогов, возможность принудительного взыскания которых утрачена, наличии или отсутствии обязанности погашения налоговой задолженности учредителями ликвидируемой организации.
«ЭЖ»: Как этот документ повлияет на судебную практику?
А.Б.: Процитирую последний, 85-й пункт проекта постановления: «...вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов, принятые на основании норм права в истолковании, расходящемся с содержащимся в настоящем постановлении толкованием, могут быть пересмотрены на основании пункта 5 части 3 статьи 311 АПК РФ, если для этого нет других препятствий». Это значит, что практически любой судебный акт можно будет пересмотреть по новым обстоятельствам. Ведь, как я уже говорил, согласно НК РФ «все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов)». Правовых коллизий между НК РФ и АПК РФ в этом случае нет.
Статистика налоговых дел ВАС РФ 2002—2011 гг.
|
Год |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
... |
2011 |
|
Количество дел |
200 000 |
253 000 |
350 000 |
425 000 |
257 000 |
115 000 |
... |
98 500 |
1 Справка о рассмотрении арбитражными судами Российской Федерации дел с участием налоговых органов в 2008—2011 гг. (опубликовано 24 января 2012 г. на сайте ВАС РФ).
2 См., например, постановления ФАС Северо-Западного округа от 28.04.2011 № А56-10572/2010 и Поволжского округа от 19.04.2011 № А12-10341/2010.
3 Постановление Президиума ВАС РФ от 20.12.2011 № 10025/11.
4 Рассмотрен на заседании Президиума ВАС РФ 22 декабря 2011 г.
5 Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 16 сентября 1986 г. № R (86) 12 «Комитет министров — государствам-членам относительно мер по недопущению и сокращению чрезмерной рабочей нагрузки на суды».
6 Проект размещен на сайте ВАС РФ 13 сентября 2011 г. http://www.arbitr.ru/press-centr/news. Замечания и предложения по указанному проекту можно направлять по адресу электронной почты: up@arbitr.ru.
7 Постановление Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 № 5.