Земли рекреационного назначения не ограничены в обороте и могут быть предоставлены в собственность юридических и физических лиц. Такие земли могут быть ограничены в обороте только после принятия уполномоченным органом государственной власти или органом местного самоуправления нормативного правового акта, в соответствии с которым эти земли будут переведены в категорию особо охраняемых природных территорий (постановление Президиума ВАС РФ от 28.02.2012 № 13763/11).
Суть дела
Общество было собственником объекта недвижимости — трехэтажного кирпичного дома. Землю, на которой находилось здание, предоставили обществу на праве постоянного бессрочного пользования. В соответствии с кадастровым паспортом участок относился к землям особо охраняемых территорий, имеющим особое рекреационное значение.
Общество решило воспользоваться своим законным правом переоформить земельный участок в собственность (п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»). После оплаты и проведения работ по межеванию общество обратилось в муниципалитет с заявлением о предоставлении ему земельного участка на праве собственности. Администрация направила в адрес общества письмо с отказом. Чиновники пришли к выводу, что удовлетворить обращение общества нельзя, так как закон запрещает предоставлять гражданам и юридическим лицам земельные участки, расположенные в пределах особо охраняемых природных территорий. Общество посчитало, что чиновники допустили ошибку и подменили понятие «особо охраняемые территории» (общее, собирательное понятие) термином «особо охраняемые природные территории» (один из видов земель, который ограничен в обороте). К последним относятся, например, государственные природные заповедники, национальные парки, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты. В результате в арбитражный суд был подан иск. Общество потребовало признать незаконным решение об отказе предоставления земельного участка и обязать администрацию предоставить испрашиваемый участок в собственность.
Судебное разбирательство
Арбитражный суд встал на сторону муниципалитета и отказал в удовлетворении требований общества. Отказ мотивирован так.
Юридическое лицо, имеющее в собственности здание (строение, сооружение), может приобрести права на земельный участок, на котором расположен этот объект недвижимости (ч. 1 ст. 36 Земельного кодекса РФ). Уполномоченный орган может отказать юридическому лицу в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности в случаях, прямо предусмотренных законом (п. 4 ст. 28 ЗК РФ). Земли, ограниченные в обороте, не могут быть предоставлены в частную собственность (п. 2 и 3 ст. 27 ЗК РФ).
Суд посчитал, что земли особо охраняемых территорий, имеющие рекреационное значение, ограничены в обороте и поэтому не могут быть переданы в собственность общества. В обоснование такой позиции были приведены п. 2 ст. 15, п. 2 и 5 ст. 27, п. 1 ст. 36, п. 1 и 2 ст. 94, ст. 98 ЗК РФ, п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Кроме того, по мнению суда, прямой запрет на приватизацию территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, установлен в п. 5 ст. 58 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
Общество обратилось в апелляционную инстанцию. Но и там не нашло поддержки. Тем более что председательствующий судья, рассматривавший дело, был одним из авторов практики рассмотрения данным судом земельных споров. И сложившаяся практика была не в пользу общества. Поэтому даже разъяснительные письма областных министерств природы и госимущества о том, что испрашиваемая обществом земля к особо охраняемым природным территориям не относится, суд не принял во внимание. В кассации решения нижестоящих судов были оставлены без изменения.
Позиция Коллегии ВАС РФ
Арбитры посчитали ошибочным вывод судов о том, что спорный земельный участок не может быть предоставлен в собственность общества, и аргументировали свое мнение так. К землям особо охраняемых территорий в соответствии со ст. 94 ЗК РФ относятся земли:
- особо охраняемых природных территорий (в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов);
- природоохранного назначения;
- рекреационного назначения;
- историко-культурного назначения;
- иные особо ценные земли в соответствии с ЗК РФ, федеральными законами.
Земли могут быть отнесены к особо охраняемым природным территориям (п. 1 ст. 94 ЗК РФ) только через принятие нормативного правового акта уполномоченного органа государственной власти или местного самоуправления (Федеральный закон от 14.03.95 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», далее — Закон № 33-ФЗ). Например, национальные парки учреждаются постановлением Правительства РФ. А решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти субъектов РФ (ст. 19 Закона № 33-ФЗ).
Уполномоченные государственные или муниципальные органы в отношении спорного земельного участка не принимали решения об отнесении его к особо охраняемым природным территориям (п. 1 ст. 94 ЗК РФ). Потому данный участок является особо охраняемой территорией рекреационного назначения (п. 3 ст. 94 ЗК РФ). А закон не содержит ограничения в обороте земель рекреационного назначения (ст. 27 ЗК РФ).
Тройка судей также обратила внимание на то, что существует практика рассмотрения аналогичных споров, поддерживающая позицию общества. Например, в постановлениях ФАС Центрального округа от 08.11.2011 по делу № А64-594/2011 и Западно-Сибирского округа от 21.06.2010 по делу № А45-1021/2010 судьи высказали мнение о том, что нормы действующего законодательства не содержат запрета на приватизацию земель рекреационного назначения (ст. 98 ЗК РФ). Закон лишь запрещает ведение деятельности, не соответствующей целевому назначению этих земель (п. 5 ст. 98 ЗК РФ).
Позиция ВАС РФ
Президиум ВАС РФ поддержал доводы коллегии. Все решения нижестоящих судов отменены. Решение администрации об отказе предоставить обществу земельный участок признано незаконным. Высший суд обязал муниципалитет подготовить проект договора купли-продажи спорного земельного участка и направить его в адрес общества в месячный срок.
Мы ждем сформулированную правовую позицию Президиума ВАС РФ по данному вопросу в полном тексте решения. Но уже сейчас ясно, что муниципалитеты не смогут «одним своим волшебным словом» отнести земельный участок к категории особо охраняемых природных территорий. Делать это придется в порядке, предусмотренном Законом № 33-ФЗ. А суды не смогут расширительно толковать ст. 27 ЗК РФ, ограничивая в обороте земли, оборот которых Кодексом не запрещен.