После того как в Республике Башкортостан на этапе согласования нормативно-правовых актов (НПА) стали оценивать эффективность госрегулирования, заложенного в них, выяснилось, что более половины НПА принимается исходя из сиюминутных управленческих задач. Чтобы сделать нормотворчество упорядоченным и прозрачным, мы пришли к выводу, что процедуры ОРВ необходимо включить в процесс создания проектов документов их разработчиками.
Лес для погорельцев и лицензии на алкоголь
Как известно, легче предотвратить появление проблемы, чем исправлять ее последствия.
В качестве примера можно привести два проекта НПА, которые в тестовом режиме проходили процедуру ОРВ.
Проект постановления Правительства Республики Башкортостан предполагал внесение изменений в Порядок заключения договора купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан в Республике Башкортостан. Предлагалось при продаже леса для погорельцев применять понижающий коэффициент 0,1. В ходе экспертизы было выявлено, что, во-первых, сложно и дорого следить за целевым использованием древесины. Во-вторых, выпадающие доходы бюджета будут ежегодно составлять не менее 1,5—2 млн руб. Погорельцы же построят из выделяемой древесины всего около 33 600 кв. м жилья, вместо уничтоженных 50 736 кв. м и поврежденных 52 281 кв. м. Стало понятно, что проект документа — пример неэффективного регулирования: в результате его принятия достичь заявленных социальных целей не удастся, а его реализация повлечет существенные бюджетные расходы.
Второй проект НПА, подвергшийся ОРВ, — проект постановления Правительства Республики Башкортостан «О внесении изменений в Положение о лицензировании розничной продажи алкогольной продукции на территории Республики Башкортостан». Проект предусматривал введение межведомственного документооборота, позволяющего лицензирующему органу самостоятельно запрашивать необходимые справки у соответствующих органов. Это лишило бы предпринимателей возможности привести документы в порядок и послужило бы основанием для отказа в выдаче лицензии. Госпошлина в этом случае не возвращается. Сумма государственной пошлины за предоставление лицензии на розничную продажу алкогольной продукции была увеличена с 5000 до 40 000 руб. за каждый год срока действия лицензии. При пятилетнем сроке действия лицензии сумма госпошлины возросла с 25 000 до 200 000 руб. В среднем в год поступает порядка 360 таких заявлений, что соответствует 72 млн руб., извлеченных из хозяйственного оборота предпринимателей. Принятие проекта в подобном виде создавало административные барьеры, поэтому в нем следовало предусмотреть согласовательные процедуры.
Мобилизация экспертов
Как у любой новации, на стадии внедрения процедуры ОРВ были выявлены сложности, которые условно можно разделить на три группы: технические, методологические и политические.
Технические проблемы связаны с отсутствием квалифицированных кадров, компетентного сообщества экспертов и псевдопрозрачностью подготовки нормативных правовых документов.
С проблемой отсутствия квалифицированных специалистов, уверен, сталкивается большинство регионов. Оценка регулирующего воздействия отличается от государственной службы или любой другой работы тем, что требует от специалиста системных знаний в различных областях. Необходимо обладать навыком оперативного погружения в проблему, умением «доставать» информацию из разных источников и, что самое сложное, отделять зерна от плевел. Не только аппарат министерства, но и я лично занимался подбором кадров для реализации нового функционала. Мы приглашали к сотрудничеству в этом направлении профессионалов из других регионов, собственных сотрудников, специалистов из кадрового резерва, выпускников вузов. Но многие из них отсеялись по разным причинам: боялись заниматься новым делом с интересными, но противоречивыми перспективами, не имели необходимой квалификации, не устраивал низкий уровень зарплат в государственных органах.
Еще одна проблема — привлечение к работе по ОРВ экспертного сообщества. Тем не менее нам удалось сформировать пул экспертов по большинству сложных вопросов. Для этого было заключено 21 соглашение о сотрудничестве, в том числе с Высшей школой предпринимательства, региональными отделениями крупнейших бизнес-объединений (ТПП, РСПП, «ОПОРА России» и «Деловая Россия»), муниципальными предпринимательскими союзами и объединениями, отраслевыми ассоциациями.
Кроме того, в рабочем порядке с нами сотрудничают республиканские министерства и ведомства, в которых трудятся компетентные в интересующих нас вопросах специалисты. Но министерства и ведомства далеко не всегда представляют нам экспертные заключения надлежащего качества. Дело в том, что для государственных служащих это до сих пор несанкционированная, нерегламентированная, неоплачиваемая дополнительная нагрузка. Порой только с помощью авторитета руководства и хороших личных отношений между сотрудниками нам удается получать более или менее адекватные ответы на запросы.
«Очистка» НПА
Проблемой технического характера является псевдопрозрачность инициирования и подготовки нормативных правовых документов. Как показывает практика, более половины НПА инициируется не потому, что сложилась требующая принятия решения ситуация на рынке и в обществе. Причина их появления — лоббирование интересов тех или иных ведомств и т.п. Проекты пишутся «под заказ», под ситуацию. Объем таких НПА существенный. Понятно, что без проведения масштабной ретроспективной оценки регулирующего воздействия уже действующих НПА нам не обойтись. Пока мы останавливаем принятие подобных документов в текущем режиме. Понимая, что сейчас мы не сможем добиться полноценной ОРВ предоставляемых проектов от разработчиков, мы все же пытаемся следовать логике ОРВ и на первом этапе согласования запрашивать пояснительную записку с разъяснениями причин появления проекта, преследуемых целей, средств реализации и ожидаемых результатов.
Мы разработали ведомственную целевую программу по совершенствованию государственного регулирования с большим разделом по ретроспективной ОРВ. Закладываем значительные средства на эту работу, будем привлекать на конкурсной основе сторонних экспертов и совместными усилиями расчищать правое поле по принципу «один НПА принимается — один отменяется».
Как из экспертиз сложить методику
Пока в стране не утверждена методика проведения процедуры ОРВ. Это не мешает нам давать экспертные заключения, но препятствует систематизации работы. Огромный поток проектов, поступающий в Минэкономразвития республики, заставил нас пойти по пути дифференциации документов, а не объекта и области проведения ОРВ.
По сути, сейчас в рамках ОРВ мы проводим последовательно три вида экспертиз:
- правовую экспертизу, после которой либо отказываем в ОРВ из-за отсутствия необходимости в нем, противоречия проекта действующему законодательству или его неготовности, либо допускаем к следующему этапу;
- экономический анализ, включающий оценку ситуации на рынке, после которого мы либо отказываем из-за отсутствия экономического смысла, выявленного при сопоставлении затрат-выгод, либо допускаем до следующего этапа;
- регулятивный надзор, то есть оценку последствий принятия политического и (или) управленческого решения.
По результатам этих этапов мы даем положительное либо отрицательное заключение или используем «право подсказки», рекомендуем разработчикам НПА, какие внести в проект изменения.
Сейчас мы формируем типовые модели оценки регулирующего воздействия в отношении решений о пролонгировании бюджетных кредитов, предоставлении государственных гарантий, отведении земель, программ поддержки предпринимательства и реализации полномочий в области муниципального контроля.
Политическая воля и методическая помощь
В большинстве случаев на местах ОРВ воспринимается органами исполнительной власти республики или как очередная модная забава, или как попытка Минэкономразвития узурпировать власть. Тем не менее, несмотря на сложности, нами приняты все необходимые для процедуры ОРВ внутренние приказы по министерству, внесены изменения в положение о министерстве, изменена структура, создан сектор ОРВ, обучаются люди, разрабатывается целевая программа и составляется план по ретроспективной ОРВ.
На республиканском уровне мы подготовили проекты указов Президента Республики Башкортостан по изменению регламента работы Правительства Республики Башкортостан, по утверждению административного регламента взаимодействия органов исполнительной власти в области ОРВ, по порядку проведения публичных консультаций, методологические указания для органов местного самоуправления по внедрению института ОРВ в муниципальных образованиях. Для обеспечения нормативной правовой базы внедрения института ОРВ в республике утверждены постановления Правительства Республики Башкортостан от 22.12.2011 № 495 и от 26.12.2011 № 504.
Постановление Правительства Республики Башкортостан от 22.12.2011 № 495 закрепило институт оценки регулирующего воздействия как инструмент экономической и правовой экспертизы НПА и изменило маршрут их согласования: Минэкономразвития республики переместилось в начало этого процесса.
Мы подошли к пониманию необходимости принятия республиканского закона об оценке регулирующего воздействия, поскольку проводить ОРВ всех нормативно-правовых актов только силами одного министерства неправильно. Это огромный объем работы, в которой необходимо участие большого числа экспертов. Уже запланировано, что в будущем маршруте согласования НПА ответственность за подготовку проекта заключения об оценке регулирующего воздействия будет возложена на разработчика проекта. Тот опыт, который мы наработали, поможет организовать в каждом министерстве и ведомстве свой отдел ОРВ, своеобразную службу «внутреннего консалтинга». За Минэкономразвития в этом случае останется методологическая поддержка. Несмотря на то что преимущества внедренного механизма ОРВ очевидны, министерству, выступающему в роли координатора, двигателя, нужна помощь извне, причем как методологическая (которую мы получаем от Минэкономразвития России), так и управленческая и политическая. Ведь мы работаем не только с региональными проблемами. Встречаются вопросы совместного ведения, при решении которых мы сталкиваемся с непониманием специфики нашего региона со стороны федеральных министерств и их территориальных отделений. Иногда возникает открытое противодействие, и тогда требуется политическая воля центра как императивная норма к исполнению всеми без исключения.
к сведению
Внедрение процедур оценки регулирующего воздействия в Республике Башкортостан началось в 2010 г. в рамках пилотного проекта по формированию института ОРВ на федеральном уровне и в шести субъектах Российской Федерации, который осуществляло Минэкономразвития России.
Полномочиями в области проведения экономической экспертизы нормативно-правовых актов, регулирующих предпринимательскую и инвестиционную деятельность, указом Президента Республики Башкортостан наделено Минэкономразвития Башкортостана.