Идея о местном самоуправлении, в общем, ненова: население самостоятельно и под свою ответственность организует власть на месте. Но у нас это почему-то не работает. Что изменит вступление в силу Закона № 131-ФЗ — об этом читателям «ЭЖ» рассказывает заместитель председателя Комитета по бюджету Совета Федерации Вячеслав Новиков.
— Вячеслав Александрович, почему, по-вашему, в России местное самоуправление пока не прижилось?
— Местное самоуправление воспринималось как продолжение госвласти. Инициативы снизу не получилось. Уставы, как правило, были типовыми, никакого разнообразия с учетом местных интересов не наблюдалось, и постепенно оно, толком не начав работать, упразднялось. Этому способствовало то, что имущество на уровень поселений (сел, городков) не передали, доходных источников тоже и посадили их на смету. То есть формально МСУ присутствовало, там органы власти были избраны, но они даже бюджет не принимали, то есть самостоятельности у самоуправления не было никакой. Ну а раз власть ничем не распоряжается, зачем она нужна?
Изменить ситуацию должен Закон № 131-ФЗ.
— Если собственности нет, доходов нет, то что изменит закон?
Действительно, сначала была идея не принимать его, пока местное самоуправление не будет наделено источниками финансирования.
Правительство и Администрация Президента предложили закон все-таки принять, а еще до введения его в действие дать органам МСУ доходные источники и определить, каким образом на местах появится собственность, необходимая для исполнения полномочий. Через год появились соответствующие изменения в бюджетное и налоговое законодательство, и Минфин утверждал, что проблема решена.
— А на самом деле?
— Минфин рассуждал так: какие-то полномочия МСУ были переведены на уровень субъектов РФ, а какие-то наоборот — на местный уровень. Разницу, мол, мы им и вернем. Но все это в среднем по России. Никого не интересовало, что будет в каждом конкретном случае. А в среднем вроде бы балансирует…
Между тем, по оценкам Института экономики города, недофинансирование полномочий МСУ, которые не перераспределялись, было от 30 до 50%. То есть по половине полномочий, которые они должны были исполнять под собственную ответственность, денег не было никогда! И это при определении доходных источников не учли.
Расходные же полномочия для муниципальных образований определены Законом № 131-ФЗ. Там, правда, есть интересные позиции. Например, организация электро-, тепло- и водоснабжения. При этом в Законе об электроэнергетике никаких полномочий органов МСУ не прописано, в части теплоснабжения — тоже. А органы МСУ должны это организовать. Финансовых ресурсов, кстати, под это не заложено.
— Но доходные источники за ними закрепили?
— Закрепили, но это не значит, что проблема решена.
Например, транспортный налог, предполагалось перебросить на местный уровень. Но субъекты Федерации воспротивились, и транспортный налог по-прежнему поступает в региональный бюджет. Да его в принципе нельзя отдать на местный уровень, ибо все базы данных ведутся не раздельно по поселениям, районам и т. д., а в «столице региона» в целом по субъекту. Поэтому администрирование этого налога при передаче на местный уровень было бы чрезвычайно затруднено.
Однако во всех расчетах транспортный налог фигурировал как обеспечивающий перераспределяемые полномочия для местных бюджетов. В результате его на местный уровень не передали, а про то, что надо как-то компенсировать выпавшие доходы, забыли.
— Значит, вся тяжесть ляжет на земельный налог?
— Да, но, чтобы его взимать, нужна кадастровая оценка стоимости земли. По России в целом она вроде бы проведена, но во многих районах не завершена. В Красноярском крае, например, ни в одном районе!
Таким образом, с одной стороны, у органов МСУ есть реальный доходный источник (они вправе вводить земельный налог самостоятельно), а с другой — нет кадастровой оценки. Доходы нужны, значит, ее нужно срочно провести. А срочно— это значит «с потолка». И чем это обернется для налогоплательщиков?
Совет Федерации выходил с инициативой ввести судебную процедуру, в соответствии с которой можно было бы оспорить методику оценки. Ведь самое важное — это методика, там же коэффициенты, которые отдаются на волю людей, проводящих кадастровую оценку. Госдума это предложение не поддержала, и такой процедуры нет.
Зато есть еще одна сложность. Федеральный законодатель (против чего Комитет по бюджету СФ боролся, но, к сожалению, с нулевым результатом) предоставил ряд льгот по земельному налогу. Например, службе исполнения наказаний. Вроде бы логично: что толку из бюджета финансировать, если потом опять в бюджет перечислять? Но платить должен был федеральный бюджет, аналог поступает в местный. Таким образом, с помощью льгот по земельному налогу произошло изъятие средств из доходов местного самоуправления. И опять-таки, когда шли расчеты, никто эти льготы не учитывал.
Что касается наделения органов МСУ собственностью, то правительство должно было разработать порядок распределения имущества между разными уровнями. Однако до сих пор его нет.
Помимо сложностей с источниками есть еще масса проблем.
К примеру, во всех муниципальных образованиях (за исключением совсем маленьких) обязательно должны быть представительный орган и администрация. На эти места пришли люди, которые обязаны принять бюджет и его исполнить. А кто-нибудь из них знает, что такое бюджетная классификация? Никто ни малейшего представления не имеет. Они же сидели на смете — отчитался по статьям расходов, и все.
— Складывается впечатление, что вся эта система работать не будет.
— Люди все равно будут что-то делать. Вопрос в том, что никаких серьезных источников финансирования для этого нет, поэтому все будет делаться через пень-колоду. На деле выполнение основных задач, которые ставились в связи с принятием Закона № 131-ФЗ, не обеспечено. Какая-то часть обеспечена, но в полном объеме, безусловно, нет.
Конечно, кроме собственных источников финансирования предусмотрено еще два типа трансфертов. Во-первых, из районов в поселения: в пределах района создаются соответствующие фонды — финансовой поддержки, софинансирования. Во-вторых, возможно финансирование поселений напрямую из бюджета субъекта Федерации.
Но при этом очень сильно различаются по обеспеченности районы в рамках субъекта, а уж поселения тем более. И перед каждым субъектом Федерации стоит серьезная задача — выравнивания бюджетной обеспеченности.
Хорошо, что предусмотрен переходный период, когда субъекты РФ самостоятельно решают, будут ли они наделять вновь созданные органы МСУ полным объемом полномочий или нет. Людей хотя бы подготовят, не дадут им возможности по крайней мере попытаться сесть в тюрьму за нарушение бюджетного законодательства (например, за нецелевое использование средств или просто за ошибки).
— Но это же затраты?..
— Конечно. Обучение вновь пришедших во власть, перевод на новую бюджетную систему, матобеспечение, компьютеры и т. д., по разным оценкам, стоят 500 млрд руб. Эти деньги тоже никто нигде не предусматривал. А ведь если посмотреть на Закон № 131-ФЗ, то реформа ничего не стоит. Потому что Закон исходит из того, что источники есть и все в них заложено.
Цифры и факты
23 930— столько будет муниципальных образований в 2006 г. В 2004 г. их было 11 493;
46 млрд руб. — ожидаемый общий дефицит местных бюджетов в 2006 г.;
60% от совокупных доходов местных бюджетов будет составлять в 2006 г. финансовая помощь, не более 30% — налоговые доходы и 10% — неналоговые.
По данным СФ РФ
Основные доходные источники органов МСУ
Поселение
✔ земельный налог;
✔ налог на имущество физлиц;
✔ 10% НДФЛ;
✔ 30% ЕСХН.
Остальное (еще 10% НДФЛ) могут добавить законами субъекты РФ.
Район
✔ земельный налог по межселенным территориям;
✔ налог на имущество физлиц по имуществу, расположенному на межселенных территориях;
✔ 20% НДФЛ;
✔ 90% ЕНВД;
✔ 30% ЕСХН.
Городской округ
✔земельный налог;
✔налог на имущество физлиц;
✔30% НДФЛ;
✔90% ЕНВД;
✔60% ЕСХН.
Местное самоуправление строится по двухуровневому принципу. Главное звено — поселение. При желании поселений объединиться могут образовываться районы. Но чтобы не ломать уже сложившуюся систему, право наделять статусом района предоставили субъектам Федерации. Есть еще городские округа — поселения, которые с точки зрения обеспечения жизнедеятельности на своей территории могут сами исполнять функции района (другими словами, крупные города).