Управление рисками характерно для коммерческих организаций. Между тем региональные власти тоже зачастую сталкиваются с рисками, которыми нужно управлять: например, при организации бюджетного процесса. При этом риски регионов зависят и от того, как обстоят дела у самих компаний, и от того, какие решения принимает федеральный центр. О том, как на положение дел влияет налоговая составляющая, читателям «ЭЖ» рассказывает член Совета Федерации Татьяна Попова.
Налоговые доходы субъектов Федерации можно разделить на две группы:
- федеральные налоги в части, зачисляемой в региональные бюджеты (на прибыль, НДФЛ, акцизы, НДПИ и др.). По ним регионы особых полномочий не имеют;
- региональные налоги (на имущество, игорный бизнес, транспортный), по которым у регионов есть определенные полномочия по введению, установлению ставок и льгот.
При этом основную долю поступлений практически во всех субъектах Федерации дают налог на прибыль (в2004 г. в среднем 37%) и НДФЛ (32%). Остальные же налоги (особенно региональные) с этой точки зрения менее значимы, поскольку доля каждого из них не превышает7,5%. Таким образом, сложившаяся в 2005 г. структура распределения налоговых доходов обусловливает появление новых рисков, с которыми сталкиваются региональные власти.
Общие риски
Их появление вызвано ситуацией, при которой решения по изменению налоговой базы принимают одни (федеральный центр), а влияют эти решения на других (субъекты РФ).
Риск в данном случае появляется по двум причинам. Во-первых, изменения в федеральное законодательство зачастую вносятся после того, как приняты региональные бюджеты (что, безусловно, недопустимо и противоречит логике бюджетного законодательства), а во-вторых, общая сумма потерь в пояснительных записках к налоговым законопроектами к федеральному бюджет усущественно отличается.
Между тем инициатор законопроекта (как правило, Минфин), представляющий финансовые расчеты, должен нести за них ответственность и гарантировать их «учтенность» во взаимоотношениях федерального центра и регионов. В этой группе особняком стоят структурные риски. Возникают они, если в структуре доходов субъекта начинает доминировать какой-либо налог. Такая ситуация — отнюдь не редкость (см. диаграмму). И риск в этом случае можно снизить только путем проведения политики последовательного повышения в структуре бюджета других налоговых доходов.
Специфические риски
Как правило, они связаны с налогом, являющимся основным источником доходов. Так, например, по налогу на прибыль можно выделить несколько видов рисков.
Конъюнктурные риски. Динамика поступлений по налогу на прибыль зависит от экономической конъюнктуры (темпов экономического роста), ценовой конъюнктуры (мировых ценна основные виды экспортируемых полезных ископаемых) и конъюнктуры рынка капитала (инвестиционного климата).
Могут ли регионы влиять на эти факторы? Ясно, что только в части создания более благоприятного по сравнению с другими регионами (прямыми конкурентами за инвестиции) инвестиционного климата. Это позволяет в более удачные периоды получать большие доходы от налога на прибыль, а в менее удачные — минимизировать их падение.
Для этого регионы используют такие меры, как снижение ставки налога на прибыль, упрощение процедур предоставления земельных участков и госимущества, устранение административных барьеров и т. п. Так, если в 2003 г. пониженную ставку налога на прибыль применяли 33 субъекта, то в 2004 г. — уже 40. Причем в большинстве из них снижение было 3—4%.
Однако снижался налог весьма избирательно. Условиями при этом были инвестиционные конкурсы, по итогам которых заключались инвестсоглашения на определенный срок, направление всей прибыли или ее части на «развитие материально-технической базы», вложение средств в экономику регионов, превышение установленного минимального размера инвестиций и др.
В некоторых субъектах налогоплательщику требовалось либо получить одобрение регионального правительства, либо войти в соответствующий реестр (Республика Бурятия, Волгоградская обл.). В ряде областей (Липецкая, Ярославская) практиковался индивидуальный подход.
Оценить результативность этих мер можно по эффективной ставке налога на прибыль. В среднем по России в 2004 г. она составила 23,1% и была минимальной в Эвенкийском АО(20,0%), Республике Карелия (20,3), Томской обл.(20,5%) и некоторых других регионах. Значит, именно в них региональное снижение ставки применялось наиболее широко.
Реорганизационные риски. Они более серьезны с точки зрения влияния на доходы субъектов и связаны с существенными изменениями структуры вертикально интегрированных компаний (ВИК), являющихся крупнейшими плательщиками налога на прибыль. Так, следствием реорганизации «Газпрома», «ЛУКОЙЛа» стало значительное сокращение налоговых доходов в одних регионах и смещение «центра прибыли» в другие. Единственный способ снижения рисков в данной ситуации — широко используемые регионами процедуры «личных договоренностей».
К этой же группе можно отнести риски, связанные с «простой перерегистрацией» крупнейших компаний (перевод места налогового учета)в другие регионы. Для их снижения нередко используется «метод получения дополнительных трансфертов»в Минфине.
Пытаясь минимизировать риски, региональные власти в основном стараются применять способы, сопровождающиеся административными мерами. Между тем они не только не стимулируют развитие налоговых доходов субъектов, но и препятствуют росту экономики в целом. Ведь административные меры всегда сопряжены с двойными или даже тройными затратами как для бизнеса, таки для государства.
Понятно, что сложившуюся ситуацию нужно менять. Главное при этом — не искать принципов справедливого распределения, а повышать заинтересованность регионов в максимизации своих налоговых доходов методами «добросовестной конкуренции». Для снижения риска резкого изменения доходов региональных бюджетов необходимо:
✔ установить мораторий на принятие федеральных законов, изменяющих налоговую базу бюджетов субъектов РФ с начала бюджетного процесса;
✔ ежегодно компенсировать выпадающие в связи с изменением федерального законодательства доходы региональных бюджетов;
✔ внести изменения в Методику распределения трансфертов, стимулирующие регионы к развитию налоговой базы;
✔ ограничить налогоплательщиков в праве «произвольного переноса» места уплаты налога на прибыль;
✔ перенести место уплаты НДФЛ с места работы наместо жительства налогоплательщика;
✔ сократить число федеральных льгот по региональным налогам, разработав при этом механизм компенсации государственным и бюджетным учреждениям сумм уплаченных региональных налогов.
|
Налог |
Закон |
Дата вступления |
Оценка потерь субъектов в пояснительных записках, млрд руб. | |
|
к законопроекту |
к бюджету | |||
|
НДФЛ |
№ 203-ФЗ от 29.12.04 |
01.01.05 |
7,5 |
10,6* |
|
Налог на прибыль |
№ 58-ФЗ от 06.06.05 |
01.01.06 |
49,7 |
27,0 |
|
Налог на наследование и дарение |
№ 78-ФЗ от 01.07.05 |
01.01.06 |
— |
0,9 |
* Расчет сделан на основе данных о стандартных налоговых вычетах на обеспечение детей в 2004 г.