Эксперты «Открытого правительства» представили премьеру свои критические замечания по проекту Основных направлений бюджетной политики на предстоящие три года, подготовленному Минфином. По их оценке, резкое увеличение военных расходов за счет «механического» сокращения затрат на образование, здравоохранение, культуру, ЖКХ и дороги приведет к росту социальной напряженности и ухудшению инвестиционного климата. Дмитрий Медведев обещал подумать…
Проект Основных направлений бюджетной политики (ОНБП), отмечают ученые ВШЭ, многие из которых вошли в состав Экспертного совета «Открытого правительства» (ОП), ориентирован на обеспечение макроэкономической стабильности и повышение эффективности госрасходов. Однако вполне оправданное стремление избежать чрезмерного наращивания бюджетных расходов сочетается в проекте с явной недооценкой рисков, связанных с их неподготовленным волевым сокращением.
Недооценка доходов
Основные направления бюджетной политики предполагают в ближайшие годы резкое снижение доли в ВВП доходов и расходов бюджетной системы. Прогнозируемое финансовым ведомством сокращение доходной части бюджета с 38,9% ВВП в 2011 г. до 36,2% ВВП в 2015 г. в основном связано со снижением нефтегазовых поступлений в результате падения прогнозной цены нефти и в небольшой степени — с выпадением части таможенных пошлин в результате вступления России в ВТО. При этом прогноз Минфина дает весьма консервативную оценку роста доходов консолидированных бюджетов регионов. Без учета межбюджетных трансфертов их доля в ВВП до 2015 г. остается постоянной на уровне 10,9—11,0%.
Эксперты ОП исходили из столь же консервативного прогноза динамики цен на нефть, как и разработчики бюджетной политики. Но при этом их основной сценарий предусматривает снижение доли бюджетных доходов в ВВП с 38,9% в 2011 г. до 37% в 2015 г. Вариант бюджетной стратегии, предусматривающий сокращение доходов лишь на 2 п.п., выбран учеными в качестве максимально жесткого среди реалистичных сценариев. Выпадение нефтегазовых доходов здесь частично компенсируется расширением доходной базы региональных бюджетов. Кроме того, снижение цен на нефть компенсируется неизбежным ослаблением рубля.
Расходы сокращают не там, где нужно
Бюджетный маневр, предлагаемый экспертами, предусматривает отказ от форсированного варианта обновления вооружений. Речь, в частности, может идти о возвращении к первоначально согласованному в правительстве летом 2011 г. размеру финансирования государственной программы вооружений — 13 трлн руб. до 2020 г. (вместо 20,9 трлн руб.). Ученые уверены, что тут необходима более тщательная и экономически рациональная подготовка оборонно-промышленного комплекса к решению данных задач. Это позволит обеспечить бюджетными расходами настоятельные требования российских граждан кардинально улучшить ситуацию в образовании, здравоохранении, культуре, жилищно-коммунальном и дорожном хозяйстве.
Вместе с тем ученые признают, что в социальной сфере бюджетные средства могут использоваться значительно более рационально. Но для этого необходимы реформы, которые предполагают инвестиции в изменения. Без них возникают риски и потери, которыми чревата подмена реформ механическими сокращениями бюджетных расходов.
Так, в проекте ОНБП справедливо указывается на целесообразность сокращения объема стационарной медицинской помощи за счет улучшения работы амбулаторно-поликлинического звена. Однако документ не учитывает, что для этого необходимо улучшить техническое оснащение последнего, повысить квалификацию его кадров, усилить их стимулирование и скорректировать организационные и экономические механизмы в отрасли.
Только непосредственные затраты на реорганизацию оказания амбулаторно-поликлинической помощи составят примерно по 10 млрд руб. в год. В результате удастся сократить потребность в стационарной помощи на 10%, или 64,2 млрд руб., к 2015 г. Стационарная сеть в свою очередь не может быть механически сокращена, она подлежит реструктуризации, на которую придется затрачивать примерно по 40 млрд руб. в год. Волевое же свертывание стационарной помощи в нынешней ситуации обернется массовыми протестами, которые придется гасить вложением средств в срочное восстановление исходного состояния вместо того, чтобы инвестировать их в продуманную, развернутую во времени реформу.
В сфере образования в проекте ОНБП повышение эффективности также отождествляется с механическими сокращениями. Расходы бюджетной системы на образование к 2015 г. устанавливаются на уровне 3,8% ВВП. Эта величина ниже не только прогнозных цифр экспертов ОП, но и показателей консервативного сценария Минэкономразвития (4% ВВП).
Проект ОНБП предусматривает сокращение федеральных расходов на образование на 7% в номинальном и на 19,8% в реальном выражении, что повлечет резкое ухудшение ситуации в высшем образовании вместо заявленного повышения его глобальной конкурентоспособности. Данный риск маскируется предположением, что треть средств, дополнительно необходимых системе образования, может быть получена за счет внутренних резервов. Они действительно существуют, и эксперты ОП проработали пути их скорейшей реализации. Но ее воплощение в жизнь возможно лишь в тесной увязке с продуманной реструктуризацией и переходом на эффективный контракт. Значимой экономии можно реально достичь лишь начиная с 2015 г., после проведения реорганизационных мероприятий, тем более что сокращение приема на бюджетные места начнется только в 2013 г. Запаздывающее сокращение приема на бюджетные места на протяжении последних 5—6 лет обусловило «вымывание» приема на платное обучение (на 37% с 2007 г.). Поэтому ожидать увеличения потока внебюджетных доходов в вузах в ближайшее время нет оснований.
Еще один недочет проекта ОНБП заключается в том, что он (в прямом противоречии с указами президента страны) рекомендует ориентировать оплату труда в вузах не на среднюю по региону, а на среднюю по стране. С учетом концентрации вузов в Москве и Санкт-Петербурге это приведет к тому, что более 25% преподавателей не будет повышена зарплата. Надежда профинансировать значительную часть увеличения оплаты преподавателей за счет доходов от заказов на исследования несовместима со скудными показателями расходов на НИР. Ведь именно бюджет финансирует около 70% вузовской науки.
Особую озабоченность ученых вызывает подход, в соответствии с которым предполагается главным образом за счет бюджета доводить до необходимого уровня зарплату в тех учреждениях, которым не удается достичь этого за счет внебюджетных доходов. Такой вариант не только дестимулирует инициативу и побуждает скрывать резервы, но и вызовет быстрое разрастание «серой зоны». Ее примером могут служить подставные фирмы, на которые руководство отдельных государственных вузов предпочитало в 1990-е гг. брать заказы, вместо того чтобы должным образом оформлять их на институт. Для массового возрождения этой практики в стране потребуется меньше года. В этом случае вместо экономии бюджетных средств увеличится их неэффективное расходование.
Пробный шар
Непродуманный, преимущественно «цифровой» подход к формированию ключевых бюджетных проектировок, без углубленного анализа социальных процессов и проработки конкретных вариантов реформ ведет, по мнению экспертов ОП, к иллюзорной балансировке вариантов, которые впоследствии могут оказаться нежизненными. В то же время не замечаются более реальные, хотя и не лежащие на поверхности возможности повышения эффективности бюджетных расходов.
Премьер Дмитрий Медведев, которому эксперты уже доложили свои сомнения в качестве проекта Основных направлений бюджетной политики, обещал, что после небольшой паузы вернется к обсуждению ОНБП. Этот вопрос по сути станет своеобразным пробным шаром и покажет, сможет ли Экспертный совет «Открытого правительства» оказывать влияние на принятие действительно важных стратегических решений. Многие аналитики уже высказывали мнение, что ЭС такой возможности будет лишен и станет такой же бутафорией, как и Общественная палата (см. «ЭЖ», 2012, № 30, с. 02). Разработка бюджета на предстоящую трехлетку, по словам главы кабинета министров, сейчас находится в апогее, так что в скором времени мы узнаем, получилось ли все «лучше» или же «как всегда».