На сегодняшний день по многим направлениям взаимодействия государства с гражданами и организациями вводится, а кое-где уже вовсю работает механизм досудебного обжалования. О подходах к его внедрению «ЭЖ» побеседовала с руководителем Департамента госрегулирования в экономике Минэкономразвития России Алексеем Херсонцевым.
«ЭЖ»: Зачем понадобилось внедрять механизм досудебного обжалования действий госорганов?
Алексей Херсонцев: Отвечу на примере рассмотрения жалоб на нарушения порядка предоставления государственных и муниципальных услуг. Минэкономразвития России осуществляет разработку нормативной правовой базы по данной теме. Внедрение механизма досудебного обжалования решений, действий и бездействия государственных органов позволяет решить сразу несколько задач.
Во-первых, вычленить из большого количества различных обращений граждан и организаций в государственные органы жалобы на конкретные нарушения, допущенные органами власти при предоставлении государственных услуг, рассмотрение которых должно осуществляться в специальном порядке и в более короткие сроки. Так, по данным Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций за 2011 г. из всех поступивших за год в адрес президента страны обращений (по самым разным вопросам: социального и пенсионного обеспечения, роста цен и тарифов ЖКХ, уровня заработной платы и проч.) около 13% приходится на жалобы. И не все они, конечно, связаны с недовольством работой чиновников, оказывающих госуслуги.
Во-вторых, граждане и организации могут в упрощенном порядке и в сжатые сроки восстановить свои нарушенные права и отстоять законные интересы. Напомню, ранее все обращения граждан и организаций в органы власти рассматривались в общем порядке в течение 30 дней. При этом по итогам рассмотрения таких обращений не всегда принимались конкретные меры по устранению допущенных нарушений в сфере оказания госуслуг.
И наконец, такая практика мотивирует госслужащих на надлежащее исполнение своих обязанностей, ведь они несут административную ответственность за допущенные нарушения в виде административного штрафа и дисквалификации.
«ЭЖ»: Как планируется внедрять механизм досудебного обжалования на различных уровнях исполнительной власти?
А.Х.: Обязанность по рассмотрению жалоб на нарушения порядка предоставления государственных и муниципальных услуг появилась у органов исполнительной власти и у органов местного самоуправления с 1 января 2012 г. после вступления в силу изменений в Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
В соответствии с этим законом на всех уровнях власти должны быть приняты нормативные правовые акты, регулирующие порядок рассмотрения жалоб на нарушения, допущенные при предоставлении государственных и муниципальных услуг, с учетом тех основных требований, которые заложены в законе.
На федеральном уровне таким документом являются Правила подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов РФ, разработанные Минэкономразвития России и утвержденные постановлением Правительства РФ от 16.08.2012 № 840 (далее — Правила).
В свою очередь, субъекты РФ и органы местного самоуправления должны определить свои особенности подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) органов власти субъектов и их должностных лиц, а также государственных гражданских служащих органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и их должностных лиц, муниципальных служащих.
Каждый орган, предоставляющий государственные и муниципальные услуги, должен определить должностное лицо, которое уполномочено рассматривать жалобы и несет административную ответственность за нарушения порядка их рассмотрения вплоть до дисквалификации.
Органы и уполномоченные должностные лица должны организовать информирование граждан о возможности досудебного обжалования нарушений, а также консультирование по порядку и срокам такого обжалования.
«ЭЖ»: Будет ли досудебное урегулирование споров обязательным? И планируется ли как-то урегулировать соотношение сроков рассмотрения госорганами жалоб и сроков исковой давности (чтобы жалобщики не пропустили срок, в который возможно оспорить действия госоргана в суде)?
А.Х.: Досудебное обжалование нарушения порядка предоставления государственной и муниципальной услуги представляет собой альтернативу обращению в суд и не является обязательным этапом. Гражданин или организация вправе самостоятельно решить, в каком порядке обращаться за восстановлением своих нарушенных прав. Просто досудебное обжалование позволяет это сделать более оперативно, чем судебные процедуры — в течение 15 рабочих дней со дня регистрации жалобы. Для жалоб на отказ органа власти в приеме документов, исправлении допущенных опечаток (ошибок) и жалоб на нарушение установленного срока таких исправлений установлен еще более оперативный период рассмотрения — в течение пяти рабочих дней со дня регистрации жалобы.
Несмотря на альтернативный характер досудебного обжалования, органы власти не станут рассматривать жалобу в административном порядке при наличии судебного решения по тому же предмету. В то же время вынесенное органом решение по жалобе не является препятствием для дальнейшего обращения в суд.
«ЭЖ»: В каких сферах механизм досудебного обжалования появится в первую очередь? Где он, на ваш взгляд, неуместен, а где уже хорошо себя зарекомендовал?
А.Х.: Хотелось бы обратить внимание на то, что механизм досудебного обжалования, предусмотренный Правилами, применяется только к отношениям между заявителями (гражданами и организациями) и органами, предоставляющими государственные и муниципальные услуги. Речь идет, например, о выдаче общегражданского или заграничного паспорта, лицензии на осуществление той или иной деятельности, предоставлении материнского капитала или назначении пенсии, регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя, согласовании перепланировки в помещении и др.
Для заявителя судебный порядок рассмотрения жалоб в таких случаях весьма невыгоден. Зато подать жалобу в административном порядке можно бесплатно и получить ответ на нее в течение всего лишь 15 рабочих дней.
Поскольку механизм досудебного обжалования нарушения порядка предоставления государственных и муниципальных услуг внедрен недавно, практика его применения в настоящее время только начинает нарабатываться. Уверен, что c принятием Правил граждане начнут активнее отстаивать свои права в досудебном порядке.
«ЭЖ»: К слову о Правилах, утвержденных Правительством РФ. Распространяются ли они на порядок разрешения споров, возникающих в связи с проверками предприятий, оспариванием вынесенных предписаний, наложенных санкций?
А.Х.: Нет. Правила распространяются только на правоотношения, возникающие в связи с жалобами граждан и организаций на нарушения порядка предоставления федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов государственных услуг в различных сферах: миграции, природопользования, социального и пенсионного обеспечения, предпринимательской деятельности, строительства и проч.
«ЭЖ»: Будут ли Правила регулировать порядок рассмотрения жалоб в отношении органов муниципальной власти?
А.Х.: Нет, но, как я говорил, органы местного самоуправления должны будут принять свои нормативные правовые акты, устанавливающие особенности подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и их должностных лиц, муниципальных служащих с учетом положений Закона об услугах. Думаю, Правила станут основой для создания таких документов муниципального уровня. На мой взгляд, подача жалоб именно на уровне местного самоуправления имеет крайне важное значение.
Например, в целом количество жалоб по вопросам деятельности органов исполнительной власти всех уровней, поступивших в Администрацию Президента РФ за прошлый год, несколько сократилось по сравнению с 2010 г. Данный показатель стал результатом целого комплекса мер по совершенствованию системы оказания государственных и муниципальных услуг населению. Однако каждая третья жалоба по-прежнему посвящена несвоевременному оказанию заявителям именно муниципальных услуг.
«ЭЖ»: Для чего было необходимо принятие общих правил подачи и рассмотрения жалоб? Как с ними соотносятся законопроекты, подготовленные ФНС и ВАС РФ и закрепляющие досудебное обжалование как этап урегулирования споров? ФНС предлагает сделать его обязательным, ВАС РФ разработал законопроект, который позволил бы арбитражным судам отказывать в рассмотрении споров, если не было досудебного урегулирования.
А.Х.: Отмечу, что до вступления в силу с 1 января текущего года специальной главы Закона об услугах порядок рассмотрения жалоб на нарушения стандартов оказания госуслуг не был определен в принципе. Правила устанавливают общий порядок рассмотрения жалоб на нарушения порядка предоставления государственных услуг. При этом отдельными федеральными законами может быть предусмотрен специальный порядок досудебного обжалования для некоторых правоотношений. Указанные федеральные законы могут также устанавливать обязательность прохождения досудебных процедур перед обращением в суд.
В этих случаях правила, предусмотренные постановлением Правительства РФ от 16 августа 2012 г., не применяются.
«ЭЖ»: Правила предусматривают возможность подачи жалобы в электронном виде. Как подтвердить дату отправки и регистрации такого документа?
А.Х.: Такие частные вопросы Правила не регулируют. Они устанавливают общие требования к порядку подачи жалобы: основания для подачи, отказа в рассмотрении и удовлетворении жалобы, требования к решениям по жалобам, сроки ее рассмотрения. Причем сроки регистрации и рассмотрения жалобы одинаковые, независимо от формы ее подачи. А все детальные процедуры, связанные с подачей жалоб, в том числе порядок подачи жалобы в электронном виде, должны быть установлены в административных регламентах органов власти. При этом, как показывает практика использования Единого портала государственных и муниципальных услуг, регистрация обращений осуществляется в автоматизированном режиме, то есть подтверждение регистрации жалобы будет направлено заявителю в электронном виде не позднее следующего рабочего дня со дня ее поступления.