Министерство финансов готовится передать в правительство проект федерального закона «О внесении изменений в статью 26 Федерального закона „О банках и банковской деятельности“ и Федеральный закон „Об аудиторской деятельности“». Законопроект содержит такие революционные для рынка аудиторских услуг нормы, как, например, обязанность аудиторов сообщать надзорным органам о заключениях, содержащих модифицированное мнение о достоверности отчетности. Чем вызвана необходимость столь спорных, с точки зрения действующих аудиторов, инициатив, «ЭЖ» побеседовала с директором Департамента регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности Минфина России Леонидом Шнейдманом.
«ЭЖ»: Леонид Зиновьевич, в чем суть предлагаемых министерством инициатив по изменению законодательства, регулирующего работу аудиторов?
Л.Ш.: Цель законопроекта — обеспечить правовую основу информационного обмена между надзорными органами (ЦБ РФ, ФСФР России. — Примеч. ред.) и независимыми аудиторами, осуществляющими обязательный аудит отчетности общественно-значимых организаций. Деятельность аудиторов и надзорных органов в некотором роде аналогична. Каждый из них проверяет общественно-значимые организации: кредитные организации и организации, действующие на рынке ценных бумаг. Хотя цели проверки, задачи и инструментарий у них различаются, но контроль осуществляется ими в интересах одних и тех же третьих лиц: акционеров, вкладчиков банков и тех людей, которые доверяют свои деньги участникам финансового рынка.
Вы можете спросить: почему они не могут взаимодействовать без этих поправок? Потому что и те, и другие связаны регулируемой законодательством тайной. Аудитор не может передать третьему лицу то, что он узнает во время проверки. А в данном случае надзорный орган для аудитора — третье лицо. Надзорный орган точно так же получает информацию, в отношении которой связан тайной, например банковской, и не может просто так ее передавать.
Законопроектом предлагается аудитору, который приходит проверять бухгалтерскую отчетность банка и вдруг выясняет, что есть существенные проблемы, поставить в известность надзорный орган, чтобы он смог сразу принять меры и не дал проблеме разрастись. То же самое законопроект предусматривает и в отношении надзорного органа: видишь какие-то проблемы, важные для формирования мнения аудитора о достоверности отчетности, сообщи о них аудитору. Потому что он, возможно, не увидел их. Не потому, что он плохой аудитор, а потому, что действует немного другими способами. В результате он может не заметить эти проблемы и дать положительное заключение. И заинтересованные пользователи отчетности — акционеры, клиенты, инвесторы — будут верить, что в банке все замечательно, в то время как надзорный орган уже знает, что это не совсем так.
«ЭЖ»: Аудитор будет вправе или обязан направить информацию об обнаруженных им проблемах в надзорный орган?
Л.Ш.: В некоторых случаях — обязан, в некоторых — вправе. Он также вправе будет и запросить информацию о проблемах аудируемого лица у надзорного органа.
«ЭЖ»: А что заставит надзорный орган ответить на запрос аудитора?
Л.Ш.: Этот закон. Законопроект построен симметрично: все права, которые получит аудитор, получит и надзорный орган. И все обязанности, которые вменены надзорному органу, будет иметь и аудитор. И надзорный орган, и аудиторская организация будут вправе сами посылать и запрашивать информацию, и обязаны отвечать на запросы друг друга. Таким образом, когда аудитор получит сигнал от надзорного органа, то, прежде чем выдать аудиторское заключение, он задумается о том, как влияет полученная информация на его мнение. И если влияет, то не выдаст положительное заключение и не введет тем самым пользователей отчетности организации в заблуждение. А даст им более-менее реальную картину. Основываясь на которой, вкладчики, например, смогут задуматься, не надо ли им срочно забирать свои деньги из банка. Но чтобы делать выводы на основании заключения аудитора, надо быть уверенным, что у него есть полная информация. Законопроект и предоставит аудитору возможность иметь всю эту самую полную информацию.
«ЭЖ»: В законопроекте есть норма о том, что аудитор должен сообщать в письменной форме об отказе аудируемого лица от обязательного аудита. По каким признакам аудитор должен понять, что аудируемое лицо отказалось от аудита? Вряд ли отказ компании привлечь конкретного аудитора к удостоверению ее отчетности можно расценить как отказ от аудита вообще…
Л.Ш.: Эта норма корреспондирует с нормой п. 4 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «Об аудиторской деятельности», согласно которой аудитор вправе отказаться от проведения аудита в случаях непредставления аудируемым лицом всей необходимой документации или выявления в ходе аудита обстоятельств, оказывающих существенное влияние на мнение аудитора о достоверности отчетности аудируемого лица. И если аудитор примет решение, которое предусмотрено этой нормой, он должен будет сообщить в соответствующий надзорный орган (Банк России, ФСФР России).
«ЭЖ»: То есть речь идет о том аудиторе, который уже заключил договор на проведение аудита с аудируемым лицом?
Л.Ш.: Да, и понимает, что ему препятствуют в проведении аудита. Если вы посмотрите п. 2 ч. 2 ст. 14 Закона об аудиторской деятельности, то в нем говорится, что аудируемое лицо не должно предпринимать действия, направленные на сужение круга вопросов, подлежащих выяснению при проведении аудита, и ограничивать аудитору доступ к запрашиваемой им информации. Минфин проанализировал правоприменение этих норм, и выяснилось, что сегодня они носят декларативный характер. В законодательстве нет механизма контроля их исполнения. И вот законопроектом предлагается ввести механизм контроля: аудитор, поставь в известность надзорный орган о том, что кредитная организация скрывает от тебя информацию. У надзорного органа более широкие полномочия. И для него это звоночек: если банк скрывает информацию от аудитора, значит, есть что скрывать — надо этим заняться. Таким образом, в законодательстве появится завершающее звено, замыкающее цепочку.
«ЭЖ»: Теперь более-менее понятно и то, зачем вы предлагаете аудиторам сообщать надзорным органам о вынесении заключений, содержащих модифицированное мнение о достоверности бухгалтерской отчетности. Но как быть с тем, что аудиторской тайной связан только аудитор? У надзорного органа, которому аудитор ее сообщит, нет обязанности соблюдать аудиторскую тайну, а значит, он может ею пренебречь…
Л.Ш.: Нет, не сможет. На него распространяется действие аудиторской тайны. В действующем Законе об аудиторской деятельности есть норма, которая говорит, что если какое-то лицо по закону получает сведения от аудитора, то на него распространяется режим аудиторской тайны. Это означает, что на надзорный орган распространяется режим аудиторской тайны. Законопроект решает обратную задачу: в случае, если орган банковского надзора — ЦБ РФ дает аудитору информацию, на которую распространяется режим банковской тайны, тот также не может раскрывать ее третьим лицам.
«ЭЖ»: Тем не менее законопроект серьезно атакует доверительные отношения, складывающиеся между аудиторами и аудируемыми лицами. И возникают опасения, что это приведет к ренессансу «карманных» аудиторов. Что может этому препятствовать?
Л.Ш.: Для этого уже предпринимаются достаточно активные меры. В марте Совет по аудиторской деятельности одобрил новую редакцию Кодекса профессиональной этики, в которой есть специальные положения, которые развеивают эти опасения. В сентябре Совет по аудиторской деятельности планирует одобрить совершенно новый документ — Правила независимости аудиторов и аудиторской организации, который устанавливает детальные положения о том, что такое независимость аудиторов и как ее обеспечить. Соблюдение этих документов станет объектом проверки со стороны саморегулируемых организаций и Росфиннадзора.
«ЭЖ»: Есть еще одно опасение, что теперь аудиторы начнут больше оказывать своим клиентам консалтинговых услуг подобно рейтинговым агентствам, которые, с одной стороны, присваивали рейтинги, а с другой — учили, как накрутить очки, чтобы их повысить. Что, кстати, признано одной из причин возникновения последнего финансового кризиса.
Л.Ш.: Эта проблема тоже регулируется кодексом профессиональной этики аудитора и правилами независимости. Нужно смотреть на предмет консультирования. Правила независимости говорят, в каких случаях нельзя быть одновременно и консультантом, и аудитором организации, а в каких — можно, но при определенных условиях. Правилами предусматривается целый ряд механизмов, которые обеспечивают аудитору независимость даже в ситуации, когда он и проводит аудит, и консультирует.
«ЭЖ»: Почему именно сейчас возникла необходимость в предлагаемых законопроектом поправках? Почему они не были предложены раньше?
Л.Ш.: На самом деле этот законопроект появился примерно три года назад, когда правительством и Центральным банком была принята очередная стратегия банковского развития, предусматривающая совершенствование механизмов осуществления надзора и обеспечения устойчивости банковской системы. Законопроект — одна из этих мер.
«ЭЖ»: Почему же тогда он до сих пор не принят?
Л.Ш.: Потому что с самого начала, когда Центральный банк поставил этот вопрос, аудиторское и банковское сообщество отнеслись к проекту крайне негативно — как это аудитор будет доносить на своего клиента! Но этот закон не о доносительстве, поскольку принимается он не в интересах одной только стороны — аудиторов или аудируемых лиц, хотя он и для них полезен. Законопроект направлен на защиту нас с вами как пользователей услуг банков и иных участников финансового рынка. И с этой точки зрения я лично как клиент банка хочу, чтобы такой закон был. И это абсолютно в русле тех мер, которые принимаются сейчас во всем мире.
Но в то же время важно, чтобы конфиденциальная информация не расползалась, а аудиторская и банковская тайна действовали. Поэтому идет поиск таких формулировок в законе, чтобы не пострадали ни кредитные организации, ни аудиторы, ни пользователи. А это кропотливая и долгая работа.
«ЭЖ»: На какой стадии подготовки законопроект сейчас? Когда можно ожидать его внесения в Госдуму?
Л.Ш.: Законопроект уже согласован с Центральным банком и Федеральной службой по финансовым рынкам, заканчивается его обсуждение с Министерством экономического развития, затем он должен пройти правовую экспертизу Министерства юстиции, и после этого мы сможем внести его в правительство, предположительно в октябре.
Дарья Долотенкова, президент НП «Институт профессиональных аудиторов» (ИПАР):
«Аудиторское заключение доступно для госорганов и по существующему законодательству»
В соответствии с абз. 3 ст. 57 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации Банке России» для составления банковской и денежной статистики, платежного баланса Российской Федерации, финансового счета Российской Федерации в системе национальных счетов, а также для анализа экономической ситуации Банк России имеет право запрашивать и получать необходимую информацию на безвозмездной основе у федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, юридических лиц.
В соответствии с п. 6 раздела II Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29.08.2011 № 717, ФСФР России с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции службы вопросам.
Возникает противоречие с положением ст. 6 Федерального закона от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности». Часть 4 указанной статьи содержит императивную норму о запрете передачи аудиторского заключения третьим лицам, то есть аудиторское заключение представляется аудиторской организацией, индивидуальным аудитором только аудируемому лицу либо лицу, заключившему договор оказания аудиторских услуг. Согласно действующему законодательству, а именно п. 1 ст. 6 Федерального конституционного закона от 31.12.96 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.
В связи с изложенным нет необходимости прописывать взаимодействие аудиторских организаций (индивидуальных аудиторов) с надзорными органами в законе об аудиторской деятельности.
Кирилл Алтухов, партнер КПМГ в России и СНГ:
«Ужесточение регулирования аудиторской деятельности не даст результата»
Подобная законодательная инициатива нами ожидалась. Она вызвана тем, что регуляторы озабочены качеством корпоративной отчетности и аудита общественно значимых организаций (ОЗО), о чем они неоднократно заявляли публично. Очевидна тенденция по усилению государственного контроля над финансовым рынком, которая проявляется в том числе и в ужесточении регулирования аудиторской деятельности. Первым шагом в этом направлении стал механизм государственного надзора над деятельностью аудиторов ОЗО, который начал работать в этом году.
Похожие изменения проходят сейчас во всех ведущих экономиках мира. Активно пересматриваются роль и задачи аудита, в том числе их регуляционные аспекты. Однако изменения сопровождаются широкой публичной дискуссией, которая позволяет соблюсти интересы не только государства, но и основных игроков финансового рынка, включая аудиторов. У нас, к сожалению, отсутствует реальный общественный интерес к этой проблематике, а регуляторы не заинтересованы в неформальном общественном обсуждении.
Причины подобных инициатив понятны: в условиях неустойчивой экономики необходимо обеспечить доверие к публичной финансовой информации и защитить общественные интересы. Но приведут ли они к ожидаемому результату? Ужесточение регулирования аудиторской деятельности без усиления ответственности руководства ОЗО за качество внешней отчетности не даст требуемого результата, а на аудиторов может быть переложена неадекватная ответственность.
Нельзя игнорировать и фидуциарную составляющую отношений между аудитором и клиентом, потеря которой может привести к сокрытию клиентом информации, что непременно скажется на качестве отчетности и аудита. Также возрастет риск обращения к «карманным» аудиторам.
Аудитор не может выступать только на страже государственных интересов. Не хотелось бы, чтобы начавшиеся изменения привели к разрушению баланса отношений между аудитором, клиентом, пользователями и регулятором, что приведет к обратному результату и потере ценности аудита как института. Подобные меры, на мой взгляд, должны быть более сбалансированными — они требуют понимания интересов всех участников рынка и осторожного применения со стороны регуляторов.