На днях Президиум ВАС РФ задал тон судебной практике по давно уже наболевшему вопросу о порядке приобретения публичными образованиями недвижимого имущества. Нужно ли проводить конкурс на заключение подобных сделок или достаточно обойтись стандартным набором действий, предусмотренных ГК РФ? Судьи выбрали второй вариант.
Круг неразрешенных вопросов, касающихся применения законодательства о заключении государственных и муниципальных контрактов, удивительно широк, несмотря на то что регулирующий порядок заключения таких контрактов Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ) действует уже более семи лет.
Точки над i в одном из таких вопросов на днях поставил Президиум ВАС РФ. 25 сентября 2012 г. он рассмотрел в порядке надзора дело, суть которого сводилась к обязательности применения норм Закона № 94-ФЗ при заключении договоров купли-продажи недвижимости в пользу государства.
В покупке здания без торгов антимонопольная служба усмотрела нарушение
Территориальный орган ФАС России провел выездную проверку одного из отделений Пенсионного фонда РФ, в результате которой выяснилось: отделение фонда приобрело в собственность объект недвижимости (неоконченное строительством нежилое здание) без проведения торгов в соответствии с нормами Закона № 94-ФЗ. Антимонопольный орган посчитал, что отделение ПФР допустило правонарушение, ответственность за которое предусмотрена ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ — не провело торги на право заключения муниципального контракта на покупку объекта недвижимости. Отделение ПФР не согласилось с этим выводом и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании вынесенного антимонопольным органом решения недействительным.
Свою позицию отделение фонда обосновало тем, что договор продажи недвижимости представляет особый вид договоров, не являющийся аналогом договора на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд. А потому нормы Закона № 94-ФЗ на порядок заключения таких договоров не распространяются.
Суд первой инстанции, сославшись на судебную практику, решил, что антимонопольный орган вынес правомерное решение. Так, Закон № 94-ФЗ распространяет свое действие на заключение любых договоров, исполнение по которым осуществляется за счет бюджетных средств. А поскольку денежные средства, которыми распорядилось отделение фонда, находятся в федеральной собственности и были выделены из федерального бюджета, то и договор купли-продажи недвижимости на такие средства нужно было заключать путем проведения торгов.
Суды не пришли к единому мнению
Правда, при рассмотрении дела в апелляционной инстанции приведенные первой инстанцией примеры судебных решений не впечатлили судей: решение антимонопольного органа признали недействительным. Суд пояснил, что в Законе № 94-ФЗ прямо названы три вида регулируемых им договоров, к которым относятся поставка товаров, подряд и возмездное оказание услуг. Продажа недвижимости в отдельный вид потребностей публичных образований не выделена. Также нормы о поставке товаров для государственных и муниципальных нужд обособлены от норм о договоре продажи недвижимости в ГК РФ, что говорит о необходимости различной квалификации возникающих из таких договоров правоотношений. Исходя из данных обстоятельств, суд решил, что на продажу недвижимости нормы Закона № 94-ФЗ не распространяются.
Рассмотрение дела в кассационной инстанции опять завершилось победой антимонопольного органа и отменой постановления суда апелляционной инстанции. При вынесении постановления кассация исходила из целей Закона № 94-ФЗ, которыми является обеспечение потребностей государства и муниципалитетов в товарах, работах и услугах, оплачиваемых за счет бюджетных средств. Поскольку покупка недвижимости преследовала именно эту цель и оплачивалась из бюджетных средств, ее следовало осуществлять в соответствии с требованиями Закона № 94-ФЗ. Суд также указал, что ГК РФ не запрещает применение норм Закона № 94-ФЗ в отношении договора продажи недвижимости, приобретаемой на бюджетные деньги. Отделение Пенсионного фонда обратилось в ВАС РФ с заявлением о пересмотре судебных актов по делу в порядке надзора.
ВАС РФ облегчил жизнь государственным заказчикам
Передавая дело на рассмотрение в Президиум, коллегия судей ВАС РФ отметила, что по рассматриваемому вопросу единообразной судебной практики нет.
Действительно, судейское сообщество при разрешении подобных споров разделилось на два лагеря: противников и сторонников торгов при государственных закупках недвижимости.
О необходимости применения норм Закона № 94-ФЗ при покупке недвижимости за счет бюджетных средств прямо или косвенно говорится в постановлениях ФАС Волго-Вятского округа от 09.04.2012 по делу № А43-7716/2011, Московского округа от 01.09.2011 по делу № А40-141888/10-119- 939, от 22.12.2011 по делу № А40-28535/11-154-208, Северо-Западного округа от 14.01.2010 по делу № А13-4488/2009 (передано в надзор Определением от 06.05.2010 № ВАС-4929/10).
Противоположное мнение высказано в постановлениях ФАС Московского округа от 10.10.2011 по делу № А41-43492/10, Поволжского округа от 29.03.2011 по делу № А55-8814/2010, Западно-Сибирского округа от 28.12.2009 по делу № А70-3673/2009, Северо-Западного округа от 15.08.2008 по делу № А13-11823/2007, Северо-Кавказского округа от 24.04.2008 № Ф08-2004/2008. Причем интересно, что федеральные арбитражные суды Московского и Северо-Западного округов «отметились» в обоих лагерях.
При рассмотрении дела в Президиуме представитель отделения ПФР делал акцент на квалификации договора продажи недвижимости как особого вида договора, отличного от договоров поставки и поставки товаров для государственных и муниципальных нужд. В частности, одним из аргументов являлся специфический предмет договора: поставка предполагает перемещение товара, что сделать в отношении объектов недвижимости невозможно. Соответственно, заключить договор поставки недвижимости нельзя по определению. Антимонопольная служба настаивала на том, что торги необходимо было провести, ведь здание куплено на бюджетные деньги. Правда, этот довод вызвал недоумение у Василия Витрянского, который поинтересовался, как можно было в небольшом областном городе провести торги на покупку помещения площадью 3000 кв. м.
В итоге Президиум ВАС РФ отменил решение первой инстанции и постановление кассационной инстанции, оставив в силе постановление апелляционного суда. Суд признал, что нормы Закона № 94-ФЗ на куплю-продажу публичными образованиями недвижимого имущества не распространяются.
Три аргумента против торгов и один — за
С позицией Президиума ВАС РФ сложно поспорить. В пользу его выводов есть три основных аргумента. Во-первых, ГК РФ отдельно регулирует три вида договоров: договор поставки (ему посвящен § 3 главы 30 ГК РФ), договор поставки товаров для государственных нужд (§ 4 главы 30 ГК РФ) и договор продажи недвижимости (§ 7 главы 30 ГК РФ). Общие нормы о договоре купли-продажи применимы ко всем видам перечисленных договоров, если они не противоречат специальным нормам (п. 5 ст. 454 ГК РФ). Но применения норм, относящихся к частными видам договоров, к другим их видам ГК РФ не предполагает. Такое специальное правовое регулирование говорит о том, что нормы § 7 главы 30 ГК РФ и соответственно Закона № 94-ФЗ на договоры продажи недвижимости как отдельный и равноправный вид договоров не распространяются.
Во-вторых, предметы договоров поставки, в том числе для госнужд, и договора продажи недвижимости различны. Из некоторых положений о договоре поставки (например, о доставке) видно, что законодатель имел в виду под товаром некое имущество, которое подлежит перемещению в процессе исполнения договора. Однако сделать это в отношении недвижимости без причинения ущерба его назначению невозможно. Из этого можно сделать вывод, что нормы Закона № 94-ФЗ относятся лишь к закупкам движимого имущества.
В-третьих, проведение торгов на право заключения государственного и муниципального контракта предполагает наличие нескольких потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), среди которых заказчик выбирает предложившего лучшие условия по цене, срокам исполнения и др. Однако создать такие конкурентные условия при заключении договора продажи недвижимости довольно затруднительно. В подавляющем большинстве случаев выбор на того или иного продавца падает лишь потому, что покупателя устраивают характеристики принадлежащего ему объекта недвижимости.
Стоит отметить, что некоторый резон в противоположной точке зрения все же имеется. Так, целью Закона № 94-ФЗ является определение единого порядка приобретения в пользу государства или муниципалитетов товаров, работ, услуг, которые оплачиваются из бюджетных средств. Такой порядок обеспечивает относительную прозрачность заключаемых публичными образованиями сделок, а в идеале — более экономное расходование бюджетов. Очевидно, что нет оснований делать исключения и для покупки недвижимости с точки зрения указанных целей. Такое имущество наравне с иным приобретается из бюджетных средств, необходимо для государственных (муниципальных) нужд. Однако на сегодняшний день формулировки, используемые ГК РФ и Законом № 94-ФЗ, не позволяют толковать закон иначе, нежели это сделал Президиум ВАС РФ в рассмотренном деле.
к сведению
В ноябре Госдума планирует рассмотреть в первом чтении законопроект № 68702-6 «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг (в части регулирования государственных и муниципальных закупок)», который предположительно заменит Закон № 94-ФЗ. Правда, нормы о договорах, на которые распространяется действие этого законопроекта, сформулированы аналогично нормам Закона № 94-ФЗ. Поэтому, если их формулировки не изменятся в процессе работы над законопроектом, можно сказать, что и в дальнейшем покупка недвижимости публичными образованиями будет осуществляться по правилам ГК РФ без проведения торгов.