Поиск оптимальной модели дифференциации ставок налога на добычу полезных ископаемых в зависимости от горно-геологических и экономико-географических характеристик месторождений Президент России в своем Бюджетном послании Федеральному Собранию назвал в числе основных направлений налоговой политики. О том, как продвигается работа в данном направлении, что ждет непосредственных участников процесса добычи, обозревателю «ЭЖ» Екатерине Аккерман рассказал заместитель директора Департамента земельных и имущественных отношений, экономики природопользования Минэкономразвития РФ Всеволод Гаврилов.
— Всеволод Валерьянович! Видимо, идея дифференцировать НДПИ возникла в связи с тем, что сегодня многие переживают, что те, кто находится у скважины, присваивают национальное богатство?
— Идея на самом деле очень проста и сводится к изъятию дифференциальной ренты, то есть дохода, который образовался у пользователей природных ресурсов и определен внеэкономическими факторами. Таким фактором является особое расположение того или иного объекта (в данном случае объекта недропользования), исключительно высокое или, наоборот, исключительно худшее его качество по отношению к среднему (или эталонному) объекту. Такое определение с точки зрения экономической науки является немного вульгарным, однако достаточно для понимания целей и задач государства в этой сфере.
Нужно отметить, что существенная часть основной экономической деятельности носит достаточно стандартизованный характер: большинство объектов, услуг, товаров, находящихся в гражданском экономическом обороте, «стандартизованы». В случае когда объект однороден и стандартизован достаточно высоко, он становится биржевым товаром. А вот объекты природопользования, как правило, сильно индивидуализированы по своим характеристикам. И эта чрезмерная индивидуализация приводит к тому, что затраты на получение определенного дохода существенно отличаются в зависимости, например, от месторождения. При этом производимая продукция (нефть) стандартизуется, то есть является биржевым товаром.
Поэтому перед государством стоит одновременно несколько задач (причем эти задачи иногда конфликтуют):
- изъять дифференциальную ренту;
- постараться вовлечь в оборот те природные объекты, освоение которых нерентабельно при плоской системе налогообложения (например, сильно выработанные месторождения, месторождения с явно худшими качественными характеристиками по ряду показателей);
- содействовать рациональному недропользованию (эта задача является следствием первых двух, но тем не менее выделяется как самостоятельная) — по возможности создать условия максимального извлечения полезных свойств из объекта недропользования.
— Существуют ли примеры такой дифференциации в мире?
— Безусловно. Причем примеры дифференциации роялти (напомню, что роялти — это политэкономическая категория, а НДПИ —конкретная форма изъятия этого роялти в правовом пространстве РФ) есть разные. Так, в Китае, Нигерии, США роялти дифференцируется в зависимости от одного или максимум двух факторов: находится месторождение на суше или на шельфе и какова глубина поверхности дна, с которой идет добыча.
Есть и более тонкая дифференциация, характерный пример здесь — законодательство Канады. Размер роялти в каждой провинции свой, но «разброс» значений составляет от 0 до 45% стоимости добытой нефти. Причем дифференциация идет по многим параметрам— больше десятка. Но этот пример практически нигде больше не реплицирован. И его применение, мягко говоря, связано с исключительными историческими традициями прозрачности администрирования в данной сфере. Что не дает нам возможности использовать такие методы напрямую.
— Расскажите, пожалуйста, о возможных сценариях дифференциации.
— Дифференциация может быть проведена двумя основными способами. Можно учитывать дифференциацию затрат, связанных с освоением месторождения, а можно дифференцировать по условиям недропользования, то есть не по экономическим, а по горно-техническим факторам.
В мире эти два пути редко когда применяются одновременно.
Дифференциация по учету затрат (этот сценарий еще называют налогом на дополнительный доход —НДД) чрезвычайно затруднительна именно в силу налоговой природы НДПИ. Вряд ли ради одного НДПИ нужно менять базовые элементы налогового законодательства.
Возьмем, к примеру, налог на прибыль. При его исчислении суммируются затраты предприятия по всем видам деятельности. Но применим ли такой подход к НДПИ?
Как правило, деятельность, связанная с освоением месторождений, — это не только бурение. Здесь и содержание офиса, и проведение научных исследований, и маркетинг, и т.д., то есть масса дополнительных вспомогательных факторов. Поэтому непосредственно производственные затраты являются лишь некоторой частью общих затрат компании, связанных с ее деятельностью, с нефтедобычей.
Выделить в этом общем количестве затрат те, которые относятся к конкретному месторождению, практически невозможно. Например, у вас 20 месторождений, каждое из них — это5—6 участков. На всех участках разные работы, у вас внутри промысловая инфраструктура, вы собираете нефть, очищаете ее и продаете. И поэтому индивидуализировать затраты всей компании по отношению к одному участку, к одному месторождению очень сложно.
Причем их же нужно непросто индивидуализировать, а создать законодательное пространство, где эта индивидуализация может быть аргументом какой-то функции, связанной с дифференциацией. Это практически невозможно. Поэтому дифференциация по затратам применяется лишь в нескольких странах, которые отличаются опять же исторически подтвержденной прозрачностью налогового администрирования. И участники этого процесса тоже имеют исторически подтвержденную прозрачность.
Кроме того, реализация сценария НДД сопряжена с некоторыми политэкономическими противоречиями: предприятие, имеющее высокую прибыль, должно платить больше налогов. Но ведь эта прибыль может быть получена за счет эффективной деятельности менеджмента компании. И отделить фактор эффективного менеджмента от факторов удачного расположения месторождения невозможно. Значит, наносится удар по мотиву повышения эффективности менеджмента компании, а также по его инвестиционной, маркетинговой политике и т.д. Справиться с этим сложно, так как возникает соблазн увеличивать затраты, минимизируя налоговую базу. То есть такая система провоцирует непрозрачность. Поэтому сценарий НДД применяется лишь в странах, где исторически сильны традиции прозрачного администрирования как в государстве, так и в бизнесе.
— Значит, вы склоняетесь к другому сценарию?
— Второй сценарий — дифференциация по горно-техническим факторам— кажется привлекательнее, потому что он выделяет существо ренты. Он работает не с последствиями, а с рентообразующими факторами и по крайней мере не содержит негативного мотива предыдущего варианта.
Но возникают другие проблемы. Индивидуализация настолько разнообразна, что администрирование такой индивидуализации тоже чрезвычайно затруднительно. Но трудно — это не показатель, вопрос в другом: дорого или дешево? В какой-то момент цена администрирования может превысить все эффекты от дифференциации. В ходе работ по изучению показателей дифференциации все больше возникает ощущение, что администрирование традиционным для нас способом, а именно через технические средства и госинспекторов с большим объемом правомочий, — сценарий неудачный.
Практика такого администрирования в мире свидетельствует о том, что подобные административные меры применяются тогда, когда подключаются саморегулируемые рыночные механизмы (аудит, оценочная деятельность) и хотя бы в некоторых случаях происходит перекладывание ответственности на саморегулируемые организации. Конечно, это не панацея от всех болезней, но позволит решить определенные проблемы. В существенной части случаев такая конструкция — самоответственности бизнеса — более эффективна и прозрачна, чем наращивание потенциала принуждения.
Таким образом, решение проблемы дифференциации, наверное, будет состоять в комбинации мер по совершенствованию традиционного института администрирования и применения саморегулируемого потенциала нефтяников, когда аудитор берет на себя ответственность за декларируемые сведения и несет с нефтяной компанией солидарную финансовую ответственность.
Причем ряд факторов дифференциации можно администрировать уже сейчас. Наиболее подготовленным к этому является качество нефти. Когда она поднята на поверхность и стала товаром, то качество нефти можно оценить, используя институт аккредитованных лабораторий, взаимных проверок, перепроверок и пр.
Или другой фактор — выработанность месторождений. Он, конечно, трудно администрируемый, потому что есть масса выработанных месторождений, которые хорошо функционируют. Это говорит о том, что способ учета выработанности месторождений несовершенен, так как чем больше мы занимаемся тем или иным месторождением, тем более реальную информацию о его состоянии мы получаем. Другое дело, что при этом нужно постоянно переоценивать запасы. Когда-то это делалось, когда-то нет, и поэтому сейчас встречаются ситуации, когда месторождение считается стопроцентно выработанным, а оно прекрасно функционирует, и все потому, что вовремя не переоценили запасы. Ну а сейчас, естественно, кто ж их будет переоценивать???
— Получается, что ситуация безвыходная: есть варианты, но применять их нельзя. И что же делать?
— Описание этих проблем и есть алгоритм нашего поведения по дальнейшей доработке дифференциации. В настоящее время мы занимаемся дополнительным изучением ситуации последующим направлениям.
Во-первых, нужно понять, каково влияние на затраты предприятий факторов естественной дифференциации природных объектов. Для этого мы пытаемся косвенными методами оценить реальный рост затрат по этим месторождениям. Сделать это некосвенными методами нельзя, потому что бухучет предприятий официально такого ответа не дает. И если будет принято решение о дифференциации, то поправочные коэффициенты для дифференциации должны появиться именно из этого исследования.
Во-вторых, поиск механизмов адекватного (прозрачного) администрирования. Для целей налогообложения нужно понимать, что возможность непрозрачного администрирования и возможность вовлечения администратора в какие-то конкурентные игры очень высока.
В-третьих, оценка влияния на поступления в бюджетную систему в зависимости от того или иного сценария дифференциации, причем во времени — через год, два, три (у нас построена специальная модель верификации, и мы ее постоянно уточняем). Здесь есть некая начальная посылка: нам по крайней мере на первом этапе кажется, что введение такой дифференциации не должно сопровождаться увеличением налоговой нагрузки.
— Тогда откуда же возьмутся деньги?
— За счет расширения базы. В оборот будут вовлекаться неиспользуемые в настоящее время ресурсы. То есть льгота должна будет распространяться на ресурсы, которые сейчас брошены, делая их привлекательными. У нас свыше 100тысяч брошенных скважин. Много маленьких, выработанных, нерентабельных месторождений. Льгота недолжна быть связана с действующим объемом, а должна вовлекать неиспользуемые ресурсы в экономический оборот.
Понятно, что если месторождения были брошены, значит, затраты предприятия на их освоение превышали желаемую отдачу. И если они вновь попадут в оборот, то в дальнейшем увеличится и объем поступлений. В качестве грустной шутки можно сказать, что по крайней мере цена ошибки (если мы ее допустим) при таком подходе будет минимальной — месторождение по-прежнему не будет использоваться.
Доля государства в доходах от добычи нефти в различных странах
|
|
Доля государства, % |
Среднее значение |
|
Азия | ||
|
Объединенные Арабские Эмираты — Абу-Даби (условия ОПЕК) |
88—91 |
89,5 |
|
Индонезия |
87—89 |
88,0 |
|
Малайзия |
81—86 |
83,5 |
|
Китай |
59—62 |
60,5 |
|
Африка | ||
|
Нигерия |
82—90 |
86,0 |
|
Ангола |
82—88 |
85,0 |
|
Габон |
75—80 |
77,5 |
|
Америка | ||
|
Колумбия |
63—70 |
66,5 |
|
США |
47—58 |
52,5 |
|
Европа | ||
|
Норвегия |
82 |
82,0 |
|
Великобритания |
33* |
33,0* |
* Для месторождений с добычей до 1 млн т в год. В противном случае применяется специальный налог на нефтяные доходы, взимаемый с чистого дохода по ставке 75% после возмещения капитальных затрат (в этом случае доля государства в доходах превышает 80%).
Источник: Daniel Johnston & Co. Inc.
Примечание. Доля государства в доходах от добычи нефти (общий уровень налоговых изъятий) рассчитывается как отношение всех поступлений государству (от роялти, налогов, бонусов, раздела продукции, государственного участия) к доходу от основной деятельности, который определяется как совокупный валовой доход за вычетом совокупных валовых издержек за весь период реализации проекта (период эксплуатации месторождения). Как правило, доля государства выше в странах с лучшими условиями добычи (более высокой доходностью проектов).