Административно-правовые нарушения антимонопольного законодательства могут повлечь за собой значительные финансовые потери компании — размеры штрафов за такие правонарушения впечатляют. В то же время КоАП РФ содержит возможность освобождения виновного в совершении правонарушения лица от ответственности, если такое правонарушение не представляет собой существенной угрозы общественным отношениям, то есть является малозначительным. У ФАС России, как оказалось, есть более четкие критерии разграничения правонарушений на малозначительные и не очень.
Федеральная антимонопольная служба решила разъяснить нижестоящим территориальным органам правила применения норм КоАП РФ, касающихся малозначительности правонарушений. По мнению ФАС, положения ст. 2.9 КоАП РФ носят отнюдь не универсальный характер: их можно применять лишь к определенным составам правонарушений. В то же время в самой ст. 2.9 об этом нет ни слова, да и судебная практика говорит об обратном (см., например, постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 09.12.2010 по делу № А53-8817/2010).
На сайте ФАС России 1 октября 2012 г. были опубликованы Методические рекомендации по применению антимонопольными органами статьи 2.9 КоАП РФ (в части прекращения дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением антимонопольного законодательства, по малозначительности) (далее — Рекомендации). Правда, спустя несколько дней текст Рекомендаций с сайта службы пропал, но найти его в Интернете труда не составит. Скорее всего территориальные органы ФАС России этим текстом располагают и будут пользоваться в работе.
Как обоснованно отмечено в Рекомендациях, малозначительность административного правонарушения — понятие оценочное (п. 18 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10). Решить, является ли правонарушение малозначительным (то есть не создавшим существенной угрозы охраняемым общественным отношениям), можно лишь исходя из фактических обстоятельств конкретного дела об административном правонарушении. В то же время ФАС России предлагает нижестоящим органам несколько готовых рецептов для подобных решений.
Представление уведомления вместо ходатайства даст компании возможность спастись от штрафа
Антимонопольный орган в рамках контроля за экономической концентрацией уполномочен давать предварительное согласие на осуществление некоторых действий хозяйственных субъектов. В частности, к таким действиям относятся реорганизация или создание организаций при достижении стоимости активов или суммарной выручки субъектов определенным в законодательстве лимитам (ст. 27 Закона о защите конкуренции), заключение сделок подконтрольными субъектами (ст. 32 Закона о защите конкуренции). Подробно о порядке представления таких ходатайств можно прочитать в «ЭЖ», 2012, № 38.
Ответственность за несвоевременное представление (непредставление) обязательных по закону ходатайств, а также ходатайств, содержащих заведомо ложные сведения, предусмотрена ч. 3 ст. 19.8 КоАП РФ. За такое нарушение компании могут назначить штраф в размере 300 000—500 000 руб.
Как указывает ФАС России в Рекомендациях, рассматриваемое нарушение представляет угрозу общественным отношениям в сфере антимонопольного контроля (п. 1 Рекомендаций). Угроза заключается в затруднении возможности осуществления антимонопольного контроля, независимо от степени влияния на конкуренцию сделок и действий, подлежащих антимонопольному контролю.
ФАС России разъясняет, что подобные нарушения, как правило, нельзя квалифицировать как малозначительные. Не спасет виновного субъекта и последующее представление необходимого ходатайства уже после совершения сделки, согласие на которую должен был дать антимонопольный орган.
При этом оговорка «как правило» дает территориальным органам ФАС свободу действий: судя по формулировке, освобождение от ответственности для субъектов правонарушений в связи с малозначительностью не исключается. Однако при каких именно условиях, в Рекомендациях не сказано.
Судебная практика по оспариванию решений антимонопольных органов о привлечении к ответственности за непредставление ходатайств (несвоевременном представлении, представлении с недостоверными сведениями) по мотиву малозначительности не очень обширна. На уровне Президиума ВАС РФ данный вопрос еще не рассматривался, а вот «отказные» определения в основном были вынесены в поддержку позиции кассационной инстанции о малозначительности правонарушения. Например, основанием для такого вывода в одном из споров стало направление компанией в адрес антимонопольного органа уведомления с приложением полного пакета документов о совершении сделки. В то время как согласно Закону о защите конкуренции для совершения данной сделки необходимо было согласие органа ФАС России. Но наличие уведомления и обосновывающих документов сыграло в пользу хозяйствующего субъекта (Определение ВАС РФ от 24.06.2009 № 7692/09). Похожая ситуация сложилась и в другом деле, только речь шла не о заключении сделки, а о проведении реорганизации в форме присоединения (Определение ВАС РФ от 10.09.2008 № 11102/08 по делу № А60-31929/07-С8). Уведомление, направленное постфактум, и полный пакет документов тоже спасли компанию от штрафа.
Приведенные примеры, по всей видимости, известны и представителям ФАС России, поскольку в Рекомендациях прямо указано на это. Так, если вместо ходатайства о даче согласия на совершение сделки субъект с долей товара на рынке более 35% представит уведомление, то такое обстоятельство может стать основанием для признания правонарушения малозначительным (п. 5 Рекомендаций). Правда, освобождение от ответственности возможно, только если субъект добросовестно заблуждался относительно исполнения обязанности о согласовании сделки, предусмотренной антимонопольным законодательством, и такое правонарушение совершено впервые.
На уровне судов кассационной инстанции практика не отличается единообразием: постановления выносят и с учетом доводов о малозначительности правонарушений (постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 09.12.2010 по делу № А53-8817/2010), и без учета таковых (постановления ФАС Дальневосточного округа от 25.06.2012 № Ф03-2445/2012, Московского округа от 13.08.2009 № КА-А40/7376-09, Северо-Кавказского округа от 11.02.2011 по делу № А53-13630/2010).
Просрочка представления уведомления может быть малозначительной
Нарушение порядка и сроков представления в антимонопольный орган уведомлений в отличие от непредставления ходатайств ФАС России расценивает как менее опасное для общественных отношений действие (бездействие). А потому такие правонарушения могут быть квалифицированы как малозначительные, если просрочка составила до 15 дней включительно. Правда, о каких именно днях — рабочих или календарных — идет речь, в Рекомендациях не сказано. Очевидно, что для проверяющих выгоднее считать этот срок в календарных днях. Следовательно, для компаний и предпринимателей безопаснее поступать аналогичным образом.
Перечень уведомлений, которые необходимо представлять в антимонопольный орган, установлен в ст. 30 Закона о защите конкуренции. К ним относятся, например, уведомления о слиянии коммерческих компаний, общая стоимость активов и сумма выручки которых за год, предшествующий году слияния, превышает 400 млн руб. (п. 1 ст. 30 Закона о защите конкуренции).
Кроме того, уведомительный порядок распространяется на некоторые виды сделок с участием группы лиц, которые по общему правилу совершаются лишь с разрешения антимонопольного органа (ст. 31 Закона о защите конкуренции).
По сравнению с подачей ходатайств о получении согласия на совершение определенных сделок представление уведомлений в антимонопольный орган является «облегченным» вариантом камерального контроля за экономической концентрацией. Потому и ФАС России несоблюдение правил такого уведомительного порядка теоретически готова признать малозначительным.
К слову, ответственность за непредставление уведомлений в антимонопольный орган предусмотрена отнюдь не малозначительная (впрочем, как и все санкции в сфере антимонопольных нарушений). За совершение такого правонарушения компании грозит штраф в размере от 150 000 до 250 000 руб. (ч. 4 ст. 19.8 КоАП РФ).
Стоит помнить, что теоретическая возможность квалификации правонарушения как малозначительного вовсе не гарантирует субъекту освобождения от административной ответственности. Более того, после поверхностного анализа судебной практики складывается впечатление, что арбитражные суды не очень охотно освобождают от ответственности субъектов, пренебрегающих обязанностью направить уведомления в антимонопольный орган (определения ВАС РФ от 30.04.2009 № 4695/09, от 15.01.2009 № ВАС-17451/08, постановления ФАС Волго-Вятского округа от 29.11.2011 по делу № А38-1264/2011, Восточно-Сибирского округа от 08.12.2010 по делу № А74-2018/2010, от 05.09.2008 № А19-2089/08-35-36-Ф02-4303/08, Дальневосточного округа от 13.07.2011 № Ф03-2847/2011 и др.).
Справедливости ради надо признать, что положения ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ при рассмотрении дел о непредставлении уведомлений в антимонопольный орган суды иногда все же применяют (постановления ФАС Волго-Вятского округа от 25.02.2010 по делу № А11-8590/2009, от 08.02.2010 по делу № А11-7961/2009, Северо-Западного округа от 12.07.2011 по делу № А56-69021/2010). Но такие судебные акты представляют собой скорее исключение, чем правило.
Нарушение порядка представления информации по запросу малозначительным не бывает
Среди правонарушений, к которым понятие малозначительности не применимо, ФАС называет непредставление (несвоевременное представление) в антимонопольный орган сведений или информации, представить которые необходимо в силу требования закона. Ответственность за данное правонарушение предусмотрена ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ в виде штрафа для компаний в размере от 300 000 до 500 000 руб.
Диспозиция нормы ч. 5 ст. 19.8 включает в себя три противоправных действия (бездействие) субъекта — непредставление, несвоевременное представление или представление заведомо недостоверных сведений или информации, представить которые субъект обязан самостоятельно в силу закона или на основании запроса антимонопольного органа.
При этом ч. 5 ст. 19.8 не охватываются такие правонарушения, как непредставление или несвоевременное представление ходатайства о получении согласия на заключение сделки или уведомления (они были рассмотрены выше).
В Рекомендациях ФАС России довольно категорично говорится о том, что непредставление документов или сведений по запросу антимонопольного органа не может быть квалифицировано как малозначительное правонарушение (п. 4). В то же время судебная практика показывает обратное. Например, в «отказных» определениях содержатся выводы и за (определения ВАС РФ от 25.09.2012 № ВАС-12337/12, от 26.03.2012 № ВАС-3066/12, от 17.08.2010 № ВАС-10468/10, от 20.07.2010 № ВАС-9752/10, от 04.06.2009 № 6271/09), и против (определения ВАС РФ от 05.03.2012 № ВАС-1901/12, от 19.12.2011 № ВАС-16334/11, от 14.11.2011 № ВАС-12853/11) малозначительности подобных правонарушений в зависимости от конкретных обстоятельств их совершения.
Такое же разнообразие правовых позиций по данной категории споров наблюдается и в постановлениях кассационной инстанции. Некоторые суды (Волго-Вятский, Московский округа) почти во всех спорах отвергают доводы о малозначительности правонарушений, другие активно применяют данные нормы (Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Центральный округа), но в большинстве округов практика примерно 50 на 50.
Особое внимание в Рекомендациях уделено нарушениям в форме представления в антимонопольный орган вместе с ходатайством или уведомлением недостоверных сведений о группе лиц (п. 3 Рекомендаций). Такие нарушения антимонопольным органам запрещено квалифицировать как малозначительные. Существует судебная практика в поддержку такой позиции (Определение ВАС РФ от 18.04.2012 № ВАС-4794/12, постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 13.11.2009 по делу № А75-4444/2009), но есть и противоположные решения (постановления ФАС Волго-Вятского округа от 02.09.2011 по делу № А38-4728/2010, от 02.09.2011 по делу № А38-4727/2010).
А вот представление неполных сведений о группе лиц (не представлены сведения об одном или нескольких участниках группы) может быть признано малозначительным в зависимости от того, какое влияние эти недостающие сведения могли оказать на конечное решение антимонопольного органа об одобрении или запрете совершения контролируемой сделки (иного действия). Если на решение антимонопольного органа отсутствие такой информации не повлияло, то суды признают правонарушение малозначительным (постановление ФАС Уральского округа от 25.11.2010 № Ф09-9717/10-С1).
Малозначительность некоторых правонарушений — под запретом
Как сказано выше, в Рекомендациях теоретически допускается освобождение от ответственности субъектов, не представивших в антимонопольный орган уведомления или обязательные в силу закона документы, сведения (ч. 3—5 ст. 19.8 КоАП РФ). Правда, все в тех же Рекомендациях сказано, что освобождать от ответственности лиц, виновных в совершении данных правонарушений, в связи с малозначительностью нельзя.
В список особо значительных правонарушений попали также злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке (ст. 14.31), в частности, субъектом с долей менее 35% на товарном рынке (ст. 14.31.1), манипулирование ценами на оптовом и (или) розничном рынке электроэнергии (ст. 14.31.2), ограничение конкуренции (ст. 14.32), недобросовестная конкуренция (ст. 14.33), невыполнение в срок законного предписания или решения антимонопольного органа (ч. 2.1—2.6 ст. 19.5).
Насчет применения понятия малозначительности в перечисленных случаях у судов несколько иная точка зрения.
Например, от ответственности за злоупотребление доминирующим положением на рынке виновных субъектов освобождают (определения ВАС РФ от 09.04.2012 № ВАС-3460/12, от 09.04.2012 № ВАС-3432/12, от 22.12.2011 № 16324/11, постановления ФАС Волго-Вятского округа от 15.12.2011 по делу № А82-13926/2010, Восточно-Сибирского округа от 21.04.2011 по делу № А33-12670/2010, Западно-Сибирского округа от 10.05.2012 по делу № А45-21036/2011), как и от ответственности за ограничение конкуренции (Определение ВАС РФ от 21.11.2011 № 14358/11, постановления ФАС Поволжского округа от 28.07.2011 по делу № А72-4070/2010, Северо-Западного округа от 11.01.2012 по делу № А21-1560/2011). В отношении малозначительности правонарушений, ответственность за которые установлена ч. 2.1—2.6 ст. 19.5 КоАП РФ, положительные судебные акты также встречаются, хоть и намного реже (Определение ВАС РФ от 11.07.2012 № ВАС-8457/12, постановления ФАС Поволжского округа от 24.02.2010 по делу № А65-16555/2009, Северо-Западного округа от 13.05.2010 по делу № А21-10796/2009).
Освобождение от штрафа организации не спасет ее директора
В Рекомендациях ФАС России также напомнила подведомственным органам о том, что освобождение компании от административной ответственности, в том числе в связи с малозначительностью, не освобождает от такой ответственности граждан и должностных лиц. А потому при проверке соблюдения организациями законодательства о защите конкуренции особое внимание, по всей видимости, ревизоры будут уделять руководителям и менеджерам таких компаний.
К слову, ничего оригинального в этой рекомендации нет. Действительно, КоАП РФ установлена возможность привлечения к ответственности и компании, и физического лица за совершение одного и того же административного правонарушения (ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ). Эта норма активно применяется и судами в делах об оспаривании постановлений о привлечении к административной ответственности (см., например, постановления ФАС Волго-Вятского округа от 14.06.2011 по делу № А82-13046/2010, Дальневосточного округа от 26.06.2009 № Ф03-2935/2009). Правда, есть дела, в которых судьи отождествляют ответственность организации с ответственностью ее руководителя в смысле применения норм КоАП РФ, однако такие судебные акты встречаются редко, да и даты их принятия не позволяют отнести их к свежей судебной практике (постановление ФАС Дальневосточного округа от 30.06.2003 № Ф03-А51/03-2/1470).
Рассмотрение материалов правонарушения в отношении компании и физического лица проходит отдельно. Например, протокол об административном правонарушении в отношении компании не дает оснований для привлечения к ответственности должностного лица такой компании (постановления Президиума ВАС РФ от 24.02.2004 № 13894/03, Западно-Сибирского округа от 24.04.2008 № Ф04-2651/2008(4223-А75-43)). То же самое касается и любых других обстоятельств, установленных при рассмотрении дела об административном правонарушении в отношении юридического лица. Такие обстоятельства не могут предопределять разрешение вопроса о наличии или отсутствии вины физического лица в совершении аналогичного правонарушения (Определение КС РФ от 11.05.2012 № 674-О). Именно по этой причине, кстати, признание судом малозначительным правонарушения, совершенного физическим лицом, не дает никаких преференций юридическому лицу при рассмотрении материалов дела в отношении совершенного им правонарушения (постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 08.12.2010 по делу № А74-2018/2010).
Хотя встречаются судебные акты, в которых решение об отмене постановления о привлечении к административной ответственности должностного лица организации признается достаточным основанием для возбуждения дела об административном правонарушении в отношении такой организации в целом (постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 18.01.2012 по делу № А63-4352/2011).
важно
Отметим, что постановление об освобождении от административной ответственности в связи с малозначительностью правонарушения фиксирует факт доказанности совершенного субъектом правонарушения, а также его вину. Устное замечание, которое применяется в этом случае, не относится к видам административного наказания. Однако при повторном совершении нарушения не стоит рассчитывать на освобождение от ответственности в связи с малозначительностью, поскольку одним из ее критериев является совершение правонарушения впервые.
к сведению
О том, как применять положения о малозначительности административных правонарушений, ФАС России рассказывает не в первый раз.
Весной этого года служба уже издавала письмо с подобными рекомендациями (от 21.03.2012 № ИА/8457). В нем также была приведена статистика рассмотрения дел об административных правонарушениях за 2011 г. Согласно этим данным наибольшей популярностью у проверяющих пользовались составы ст. 19.8 (непредставление ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в антимонопольный орган, его территориальные органы) КоАП РФ, однако решения о привлечении к ответственности на основании этой нормы суды отменяли примерно в 17% случаев в связи с малозначительностью.
Как и сейчас, ФАС России запрещала территориальным органам освобождать виновных лиц от ответственности в связи с малозначительностью правонарушений, предусмотренных ст. 14.31—14.33, ч. 2.1—2.6 ст. 19.5, ч. 3—5 ст. 19.8 КоАП РФ. Но, несмотря на запрет, такие прецеденты все же были (98 случаев).