Госдума в первом чтении приняла проект федерального бюджета на 2013 г. и на последующие два года. По оценке экспертов, он увеличивает дефицит региональных бюджетов и в нем заложен риск банкротства регионов. Минфин обещает помочь деньгами, эксперты не считают это решением.
Компания Standard & Poor’s на основе исследования общественных финансов России предупреждала, что абсолютное большинство органов местного самоуправления финансово несостоятельные юридические лица, а система распределения финансовой помощи местным бюджетам не содержит механизмов для предотвращения дефолтов муниципальных образований. Муниципалитеты нищают по ходу реформы.
По сведениям доктора экономических наук Игоря Николаева, дефицит бюджета Свердловской области в этом году составит 14,5 млрд руб., Тюменской — 41,2 , Санкт-Петербурга — 51,9, Москвы — 252,6 млрд руб., совокупный дефицит всех муниципальных бюджетов вырос в 14 раз по сравнению с 2011 г.
Если ранжировать россиян по стрессоустойчивости, то одну из верхних строк в таком рейтинге займут муниципальные финансисты. Они испытывают нервные потрясения все годы реализации Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Вопреки изначальным целям муниципальной реформы не сокращается разрыв между источниками местных доходов и расходными полномочиями муниципалитетов. В 2004—2008 гг. доля муниципальных доходов в консолидированном бюджете РФ составляла 30%, а в 2011 г. — менее 18%. И местные власти — вассалы распорядителей межбюджетных трансфертов. По данным Федерального казначейства, в 2004 г. в доходах местных бюджетов доля целевых поступлений была немногим более 20%, в 2012 г. превысила 40%. Если добавить нецелевые трансферты, то общий объем вливаний в местные бюджеты из бюджетов более высокого уровня вырастает до 60%. По данным Министерства финансов РФ, доля федеральных и региональных денег в местных бюджетах только на обеспечение муниципальных полномочий составила в 2011 г. 48,3% объема доходов местных бюджетов. Это 1 трлн 86,8 млрд руб. Таким образом, даже Минфин признает, что местные власти могут выполнять лишь половину своих обязанностей перед населением.
От доходов перейдем к расходам. В год принятия вышеназванного закона суммарный объем расходных обязательств местной власти оценивался в 8,1% валового внутреннего продукта (ВВП) страны. Берем этот показатель за отправную точку для сравнения с сегодняшней ситуацией. В этом году объем ВВП прогнозируется в сумме 60,6 трлн руб., значит, 8,1% от них это 4,9 трлн руб. Таким должен быть общий расход всех муниципалитетов страны. Откуда брать деньги, если в прошлом году общая сумма муниципальных доходов составила 2,9 трлн руб., или 5,1% к ВВП? Даже если исходить из данного объема, так как, сколько будет в 2012 г., неизвестно, до требуемой в этом году расходной суммы не хватает 2 трлн руб. И органы местного самоуправления в поселениях едва наскребают деньги на зарплату себе и оплату коммунальных услуг в занимаемых помещениях, свидетельствует Всероссийский совет местного самоуправления (ВСМС).
Дисбаланс между доходными источниками и расходными полномочиями остается фундаментальной проблемой муниципальных финансов, констатирует Standard & Poor’s. Она усугубляется делегированием местным властям органами государственной власти отдельных полномочий без достаточного финансового обеспечения. К примеру, целевые субвенции не учитывают расходы местных бюджетов на администрирование делегированных им мандатов на проведение платежей, сбор статистических сведений, выплату зарплаты персоналу, другие дополнительные полномочия. А в период выборных кампаний 2011—2012 гг. губернаторы требовали еще увеличить зарплату работников муниципальной бюджетной сферы, не предоставив при этом нужного финансирования.
Правила диктуются свыше
Волюнтаризм государственной власти совершенно не стыкуется с бюджетными правилами. Прописанные в них ограничения не препятствуют применению лучших практик финансового управления, но и, выясняется, не противостоят диктату со стороны распорядителей межбюджетных трансфертов. Налицо разрыв между законодательными нормами и реальной практикой, который легко просматривается, в частности, на часто встречающемся примере передачи на баланс местным органам власти капитальных объектов, построенных по инициативе и на средства региональных властей. И дополнительные эксплуатационные расходы муниципалитеты должны нести из собственных доходов, которые, как мы теперь знаем, усыхают каждый год не по вине местной власти, но при участии вертикали государственной власти. Еще один пример волюнтаризма случился в этом году, когда по инициативе федерального центра из ведения муниципалитетов на региональный уровень передали часть расходных полномочий в сфере здравоохранения и тут же уменьшили минимальный норматив отчисления от НДФЛ в бюджеты городских округов и муниципальных районов. Такая практика не способна изменить несбалансированность доходов и расходов местных бюджетов. При этом местная власть не может влиять на процесс трехлетнего финансового планирования — стрессоустойчивым муниципальным финансистам скроить бы на один год тришкин кафтан местного бюджета. Их мечта о выпуске муниципальных облигаций тоже неосуществима. Исключение — региональные столицы и города, сравнимые с ними по экономическому потенциалу и численности населения.
Кредитоспособность российских муниципалитетов Standard & Poor’s оценивает на пять баллов. Но это не школьное «отлично», а оценка по шкале от одного до шести, где шесть — самый низкий показатель. Отсюда стойкое нежелание банков видеть эмитентами ценных бумаг, облигаций в том числе, муниципальные образования. Централизованный характер изменений в системе общественных финансов России ограничивает предсказуемость и стабильность сегмента муниципальных финансов, в отношении которых к тому же действуют строгие фискальные правила. И это при том, что процедуры привлечения долговых обязательств довольно развиты. Во-первых, Федеральное казначейство осуществляет кассовое обслуживание всех бюджетных операций органов местного самоуправления. Во-вторых, муниципалитеты имеют в казначействе собственные счета, что совершенно не ограничивает автономию муниципального финансового менеджмента. И в-третьих, обязательность регистрации выпусков муниципальных облигаций в Министерстве финансов РФ не является препятствием для привлечения заимствований.
Одно утешение — российские муниципалитеты не будут наращивать объемы долговых обязательств посредством выпуска облигаций и других ценных бумаг. Они и так живут в долг у федерального и региональных бюджетов.
Без корректировки Бюджетного и Налогового кодексов не обойтись
Очевидно, что местное самоуправление не может нормально развиваться только на дотациях, субсидиях и субвенциях из бюджетов более высокого уровня. Муниципальные образования должны хотя бы частично обладать реальными собственными финансами, которыми вправе распоряжаться по своему усмотрению, убеждены во Всероссийском совете местного самоуправления. Для исправления ситуации и стимулирования муниципальных образований на наращивание собственного экономического потенциала ВСМС предлагает разработать и осуществить комплекс мер по совершенствованию бюджетного и налогового законодательства. В том числе:
- передать местным бюджетам 2% ставки налога на прибыль организаций, зачисляемого в федеральный бюджет;
- отменить установленные федеральным законодательством льготы по региональным и местным налогам — по налогам на имущество организаций, имущество физических лиц, земельному налогу;
- закрепить за местными бюджетами отчисления от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, а также от налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения в размере 100%;
- сделать местным налогом транспортный налог с физических лиц и зачислять его в муниципальные дорожные фонды;
- расширить налоговые полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства;
- ускорить введение единого местного налога на недвижимость взамен земельного налога и налога на имущество физических лиц;
- рассмотреть возможность уплаты НДФЛ, исчисленного и удержанного налоговым агентом у налогоплательщика, в отношении которого он признается источником дохода, в бюджет по месту регистрации (жительства) налогоплательщика;
- зачислять в местные бюджеты суммы штрафов, установленных региональными законами за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
В противном случае задачу по достижению соответствия между финансовыми потребностями муниципалитетов и их доходными источниками не решить.
к сведению
Три причины, три составляющие части постоянного стресса муниципальных финансистов:
• малая финансовая автономия органов местного самоуправления;
• нефинансируемые расходные мандаты от государственной власти;
• большие инфраструктурные потребности.
Источник: экспертное сообщество
Структура доходов местных бюджетов, % от общей суммы по стране в 2010 финансовом году
|
28 — отчисления от федеральных и региональных налогов |
|
25 — субвенции |
|
18 — субсидии |
|
14 — дотации |
|
10 — неналоговые доходы |
|
5 — местные налоги |
Источник: Standard & Poor’s на основе данных Федерального казначейства