Наличие как следствие отсутствия
В ведении Росимущества сейчас находятся свыше 2,3 тысячи акционерных обществ с госучастием, около 1800 ФГУПов, более 20 000 учреждений, почти 250 000 казенных объектов и 238 000 земельных участков общей площадью 553 млн га. При совокупной номинальной стоимости этих объектов около 12 трлн руб., их рыночная стоимость превышает 100 трлн руб., порождая неизбывную головную боль у ответственных федеральных чиновников (РИА «Новости»/Прайм, 7 февраля 2013 г.). Причина очевидна всем — управление этим имуществом далеко не всегда можно назвать эффективным.
Верное идее сокращения присутствия государства в экономике, почти полгода назад правительство объявило об очередном этапе масштабной приватизации. Программа предусматривает переход в частные руки к 2016 г. крупных пакетов акций таких компаний, как «Роснефть», ВТБ, «РусГидро», «Аэрофлот», РЖД, «Транснефть» и т.д. В 2013 г. запланированы сделки по «Совкомфлоту», ВТБ, АЛРОСА, «Роснефти», авиакомпании «Сибирь». «Мосэнергострою» и др. Как известно, осенью прошлого года был реализован пакет акций Сбербанка стоимостью 150 млрд. руб.
Теперь решили определиться с целями и критериями эффективного управления федеральным имуществом в рамках одноимённой государственной программы.
Сразу возникают вопросы. Если цели, критерии и требования только вырабатываются, как определяли и обосновывали выбор и включение в программу вышеозначенных кандидатов «на вылет из госсобственности»? Зачем снова, спешно и неприкрыто ставить телегу впереди лошади? В чём причина неэффективности и нерасторопности топ-менеджеров от государства? В их субъективных способностях как управленцев или в объективных сущностных особенностях государственной формы собственности? Учёт обоих факторов важен с точки зрения достижения искомого баланса и оптимизации интересов (государства, общества, корпораций, личностей).
Казалось бы, если госкомпания работает эффективно, обязанность государства всячески содействовать её дальнейшему успешному развитию. А компании, которые не в состоянии эффективно производить общественно востребуемые товары и услуги, подлежат передаче на тех или иных условиях в частные руки. Такого подхода придерживаются во многих развитых и развивающихся странах, но в российской практике часто происходит иное.
Так, осенью прошлого года первый вице-премьер Игорь Шувалов убеждал потенциальных зарубежных инвесторов участвовать в торгах по приобретению пакета акций (25% минус одна акция) ОАО «Совкомфлот» — одной из крупнейших судоходных компаний мира (Expert Online, 25 сентября 2012 г.). Одним из аргументов были достаточно высокие экономические показатели её деятельности.
Гендиректор ОАО «Аэрофлот — российские авиалинии» Виталий Савельев также неоднократно подчёркивал, что «Аэрофлот» является успешно развивающейся компанией и её прибыль может быть использована государством («Финмаркет», 29 июня 2011 г.). Как показано выше, «Аэрофлот» также в списке приватизируемых компаний.
Конечно, хотелось бы верить, что дело не только и не столько в очевидном пополнении федерального бюджета, а демонстрируемая ориентация на состоятельных иностранцев не имеет скрытого подтекста. Что в первую очередь речь идёт о совместной с заинтересованным, перспективным совладельцем-партнёром активной модернизации судов и инфраструктуры, внедрении инноваций и высоких технологий, соответствующей переподготовке кадров и многом другом, действительно необходимом для успешного конкурентного развития.
Один из основных аргументов, объясняющих существенную ориентацию на зарубежных инвесторов, — ограниченные финансовые ресурсы в частных руках. Действительно, крупнейшие банки мира превосходят по своим капиталам даже совокупные возможности частных российских банков. Но ведь есть сотни миллиардов золотовалютных резервов, почти 2,7 трлн руб. Фонда национального благосостояния и без малого 2,6 трлн руб. Резервного фонда (по данным Минфина России на 1 февраля 2013 г.). «Проесть» их в «чёрный день» — не фокус, да и надолго не хватит. А эффективно распорядиться в интересах экономического развития, обеспечить многократную отдачу с одновременным новым качеством роста — без преувеличения судьбоносная задача.
Вот и Минэкономразвития предлагает создать ещё один специальный Фонд развития, финансирующий важнейшие инфраструктурные проекты, стимулирующие экономический рост. Фондов, агентств, ассоциаций и прочих спецструктур создано немало, только путь от инвестиций к реальной экономике короче не стал, разве что увеличилось число ответственных лиц — неслучайных, обеспеченных и вполне довольных жизнью.
Предусмотренные законами либо нормативными актами и чётко прописанные в инвестконтрактах обязательства сторон, адекватные нуждам российской экономики, должны быть непременным условием прозрачности приватизационных сделок и объективным обоснованием их реально ожидаемой, а не гипотетической эффективности. В противном случае имеет место разочаровывающая общество политика, на словах многие годы декларирующая модернизационные и структурные преобразования в отечественной экономике, а на деле предусматривающая периодические продажи успешных компаний — пополняющие федеральный бюджет и затыкающие неизбежные дыры вследствие неэффективного управления, формальной отчётности и очевидной для всех безответственности.
Такая конкретизация, в частности, действительно позволила бы перейти от демагогических утверждений о необходимости общественного контроля расходования ресурсов (сформулированных в «Основных направлениях деятельности правительства до 2018 года») к фактической реализации предложения.
Требуется не запоздало вынужденный отклик органов власти на инициативы граждан («обеспечение широкого участия общественности в процессе принятия решений о распределении общественных финансов,… организация деятельности по участию граждан в бюджетном процессе…»),а совместная (действительно общественная) системная деятельность, в том числе со стороны государства в рамках соответствующих программ.
Нельзя более игнорировать(при наличии множества проектов и наработок) фактическое отсутствие долгосрочной Стратегии социально-экономического развития — обязательной к исполнению, с контрольными индикаторами, сроками реализации и ответственными.
Как известно, в 2011 г. десятки экспертов безуспешно пытались модернизировать утверждённую ещё в 2008 г., в разгар мирового экономического кризиса, Стратегию развития до 2020 г. В настоящее время по новому президентскому поручению учёные РАН предпринимают очередную попытку разработать и представить в марте этого года адекватный требованиям времени документ.
А пока даже «Основные направления деятельности правительства до 2018 года» опираются, прежде всего, на прошлогодние майские указы президента. Но указы в первую очередь формулируют определённые цели, а не подробные пути их достижения и адекватные механизмы осуществления.
Неудивительно, что в отсутствие концептуальных подходов, стратегических ориентиров и чётких директивных показателей на фоне многообещающих долгосрочных прогнозов, на практике успешно достигаются краткосрочные, конъюнктурно-корыстные цели. Сложившаяся ситуация подпитывает не только бюрократический аппарат всех уровней, но и постоянно воспроизводит коррупционную составляющую деятельности чиновников — в частности, благодаря выборочному отбору исполнителей и щедрому финансированию множества проектов, закладываемых в такие программы с формально планируемыми результатами.
Важней всего погода в доме
Актуальность улучшения бизнес-климата в России сомнений не вызывает. Сегодня Россия занимает 112-е место в ежегодном рейтинге Doing Business. Условия предпринимательской деятельности оцениваются по десяти критериям: затраты времени и денежных средств на создание нового бизнеса, получение разрешений на строительство, доступ к электроэнергетической инфраструктуре, регистрация прав собственности, получение кредитов, защита прав инвесторов, уплата налогов, осуществление международной торговли, обеспечение исполнения договоров и процедуры банкротства.
Первую строчку рейтинга седьмой год подряд занимает Сингапур, на второй позиции находится Гонконг, на третьей — Новая Зеландия. Соединенные Штаты Америки оказались на четвертой строчке, замыкает пятерку лучших Дания. Далее следуют Норвегия, Великобритания, Южная Корея, Грузия и Австралия. В топ-20 также вошли Финляндия, Малайзия, Швеция, Исландия, Тайвань, Канада, Таиланд, Маврикий и Германия(SmartNews, 23 октября, 2012 г.).
По мнению Владимира Путина, Россия способна войти в 2015 г. в первые 50 государств с наиболее благоприятными условиями для ведения бизнеса, а в 2020 г. — в двадцатку лучших: «Нам нужно сделать 100 шагов вперед. Бухгалтер будет тратить на выполнение налоговой отчетности в три раза меньше времени, чем сейчас. Грузовая фура будет пересекать таможню в семь раз быстрее, чем сейчас. Чтобы получить разрешение на строительство объекта, понадобится в пять раз меньше времени, чем сейчас, и в три раза меньше различных бумаг. Так должно быть во всем» (там же).
Заслуживает внимания и позиция специалистов Всемирного банка: «России следовало бы уделить особое внимание показателю „международная торговля“ (162 место). Важно развивать несырьевой экспорт, вовлекая в международную торговлю больше компаний из различных секторов экономики» (там же).
Не исключено, что уже в текущем году Россия окажется в первой сотне. Для этого, считает министр экономического развития Андрей Белоусов, необходимо обратить серьёзное внимание на сопроводительные процедуры в строительстве, при таможенном оформлении и подключении к электросетям.
На Давосском форуме почти 80% участников опроса отметили как первоочередную для России задачу улучшения качества госуправления через борьбу с коррупцией и институциональные реформы (NEWSru.com/Экономика, 14 февраля 2013 г.). Других путей обеспечения масштабных стабильных инвестиций и ежегодных темпов роста экономики на уровне 5—6% течение десятилетия, как заявил председатель правительства Дмитрий Медведев — нет.
Однако непрекращающийся мощный поток вывозимых капиталов из России, вне зависимости от порождающих его причин (неудовлетворительная защита прав собственности, стремление скрыть взятки и «откаты», решение инвестировать в более выгодные зарубежные проекты и т.д.) свидетельствует не только о нежелании российских и зарубежных инвесторов вкладываться в отечественную экономику. Он вынуждает государство изыскивать требуемые инвестиции, а это объективно усиливает его роль и присутствие в экономике, вступая в противоречие с официальной позицией правительства по этому вопросу.
Ведь тот, кто платит, заказывает музыку. Иное противоречит сути рыночных отношений и превращает государство в дойную корову (к тому же не для всех). Так что продуктивно (власти и бизнесу) не пенять друг другу — даже и справедливо — а совместно находить взаимоприемлемые решения, развивать эффективное государственно-частное партнёрство, одновременно учитывая единичное, особенное и общее.
Прав Павел Теплухин, главный исполнительный директор «Дойче Банка» в России: «Инвестиции стимулировать сложно. Для этого нужны специалисты, которые умеют анализировать инвестиционные проекты, строить финансовые модели. К тому же какая-то часть любых инвестиций обязательно будет прогорать. Это неизбежно. А чиновникам сложно брать на себя такую ответственность. Да и законодательство у нас не сильно способствует принятию чиновниками инвестиционных решений. Отдельная большая работа требуется для привлечения частных инвестиций. Без денег бизнеса невозможно добиться эффективности госинвестиций» («Финмаркет», 11 февраля 2013 г.).
Словом, рачительности и эффективному расходованию бюджетных средств федералам ещё «учиться, учиться и учиться». Но и скупым рыцарем в наше время быть не комильфо.
Необходимо также учитывать и влияние внешних факторов. В частности, глобальный дефицит ликвидности и растущий госдолг во многих странах, тормозящий развитие национальных экономик и повышающий инвестиционные риски. Отсюда «смена настроений» глобальных инвесторов и тренд своего рода «финансового страхования» через предпочтение вложений в низкодоходные, но надёжные инструменты, прежде всего в казначейские облигации США.
Дорогу проложим себе?
Справедливо говорят, сколько людей — столько мнений. Проблемы социально-экономического развития России можно формулировать и обсуждать бесконечно. Немало предложений в той или иной степени объективных и заслуживающих внимания. Рыночные отношения в целом, свободная конкуренция в частности, эффективное государственное участие и управление — важнейшие и неотъемлемые условия экономического успеха сегодня. Мировой финансовый кризис наглядно продемонстрировал, что без взвешенного государственного присутствия современная экономика (и глобальная, и национальная), подвергаясь, в частности, интенсивным корпоративным воздействиям разного уровня, постепенно теряет устойчивость, стабильность и сбалансированность.
Глобализм противоречив и ставит под сомнение многие исторически сформировавшиеся представления об общественном развитии. Понятно, что переход от индустриальной экономики к «экономике знаний» — не разовый и чётко фиксируемый во времени акт, не однократное действо, а длительный процесс. Он предусматривает совместное существование отживающего старого и нарождающегося нового. Причём это новое возникает не только параллельно или рядом, но и внутри старого — процесс системный. Следовательно, актуальна непрерывная оптимизация динамичного соотношения между новой индустриализацией (неоиндустриализацией, реиндустриализацией) и формирующейся экономикой знаний (постиндустриальной экономикой).
А потому всегда существуют доминирующие факторы, основные звенья цепи, без определения которых и одновременного согласованного взаимодействия между всеми элементами системы, вперёд не продвинуться и всю цепь не вытащить.
Приватизация, безусловно, одно из таких условий. Но вот далеко не случайные, не единичные и разноплановые примеры несогласованных действий.
С одной стороны, государство готово продавать свою долю акций «Аэрофлота» (единым пакетом или в несколько этапов — отдельный разговор). С другой стороны, у всех на слуху острейшая проблема нехватки командиров воздушных судов, в том числе у «Аэрофлота». По словам гендиректора Савельева, «у нас сегодня дефицит пилотов, идёт война цен — мы взвинчиваем цены, зарплаты нашим пилотам».
В связи с этим Минтранс срочно подготовил поправки в Воздушный кодекс и закон «О правовом положении иностранцев в России», позволяющие нанимать на должности командиров воздушных судов иностранных граждан. Предлагается разрешить авиакомпаниям нанять до 200 командиров со сроком действия квоты пять лет, в течение которых удастся подготовить собственные кадры.
Но разве эта проблема вчера возникла? И тем более не была известна совсем недавно — при разработке программы очередного этапа приватизации, в том числе «Аэрофлота»? Надеяться, что хотя бы одной строкой или мелким шрифтом данная тема отражена в соответствующем приватизационном предложении, не приходится. Хотя бы потому, что в многочисленных комментариях по этому поводу о подобной «увязке» не говорит никто — ни официальные лица, ответственные в правительстве за приватизацию, ни представители авиакомпаний.
информация к размышлению
Утилизационный сбор на ввозимые в Россию иномарки, введенный прошлой осенью, уже принес казне 500 млн. долларов. В то же время инфраструктура для утилизации этих автомобилей в стране отсутствует. Программы утилизации носят спонтанный, локальный характер и реализуются в основном на частных площадках. Государство в лице Минпромторга лишь рассматривает возможность разработки глобальной программы утилизации автомобилей. Поступления от сбора идут в федеральный бюджет, но инфраструктура есть только в крупных городах и нет понимания, на кого будет возложена обязанность по утилизации. («Новые Известия», 18 февраля 2013 г.).
Ещё одно обстоятельство, подтверждающее чуть ли не тотальную разобщённость действий и удручающую ограниченность принимаемых решений: задание разработать для предприятий с госучастием ключевые показатели эффективности их деятельности. «Федеральным органам исполнительной власти до 1 января 2015 г. необходимо определить целевую функцию для активов, находящихся в их ведении. Имущество, по которому органами госвласти не будут определены целевые функции, мы предлагаем после 1 января 2015 г. включать в программу приватизации автоматически, без согласования с федеральными органами власти», — заявил глава Минэкономразвития Андрей Белоусов. Иными словами, если целевая функция объекта федерального имущества не будет к указанному сроку определена, должно последовать безусловное отчуждение имущества, то есть его приватизация.
Поддерживая предложение, премьер предупредил, что определение таких функций не должно стать самоцелью для удержания этого имущества в госсобственности и прикрытия отказа от приватизации (РИА «Новости»/Прайм, 7 февраля 2013 г.).
Предупреждение главы правительства, конечно, необходимо, но недостаточно. Гораздо важнее увязка с общероссийскими интересами, не позволяющими извлечь сиюминутный эффект в ущерб долгосрочной целесообразности, стоящими над интересами отдельных отраслей — объективно ограниченными. Более того, возможно и обратное: торможение процесса с целью приватизации лакомых кусков! Однако об этом — ни слова.
Обратим внимание на всё тот же порочно-ведомственный подход (слабо предполагающий взаимодействие и учёт взаимных интересов, взаимную согласованность, не говоря уже о целесообразном взаимном дополнении и взаимном подчинении), а также на двухлетний срок исполнения правительственного поручения определить целевые функции объектов — фактически к завершению очередного этапа приватизации.
Подобные примеры можно привести практически по всем позициям: разрозненность, зашоренность, неспособность своевременно и комплексно анализировать проблемы, разрабатывать системные (а не субъективные, выборочные) пути их решения. Правда, в последнее время одновременно с обсуждением проблем несколько раз невнятно упомянуто программно-целевое планирование — но не более того.
Тревожный симптом: согласно ведущим мировым рейтингам индикаторы качества государственного управления в России не просто крайне слабы в сравнении с другими развивающимися рынками, но продолжают ухудшаться (NEWSru.com/Экономика, 14 февраля 2013 г.). А значит, не всегда виновата исключительно форма собственности, на чём упорно настаивают чиновники либерального толка. Что неудивительно: меньше госсобственности у государства — меньше претензий к чиновникам, которые с полным правом смогут упрекать новых хозяев в её неэффективном использовании. При этом не приходится сомневаться, что, избавившись от ответственности, они сохранят достаточные возможности пользоваться плодами административной ренты…
Молодо — не зелено
Последовательное применение именно системного подхода к актуальным проблемам социально-экономического развития России раньше или позже, но объективно и неизбежно меняет видение большой Стратегии. Трудно представить себе, что этого не понимают профессионалы федерального уровня — даже будущие молодые специалисты подвергают сомнению обоснованность реализуемой в стране экономической политики.
Аналитический центр газеты «Экономика и жизнь» в 2011—2012 гг. в рамках проекта «Молодо — не зелено» (руководитель проекта — главный редактор «ЭЖ» Татьяна Иванова) опросил порядка 27 000 студентов-экономистов в 21 регионе России и выяснил их отношение к ряду актуальных проблем российской экономики (табл. 1—3).
Таблица 1. Соответствуют ли российские реформы современным тенденциям развития мировой экономики (%)
|
Частично |
41—61 |
|
Не соответствуют |
16—28 |
|
В полной мере |
6—25 |
|
Затрудняюсь ответить |
5—14 |
Таблица 2. Реальное место России в глобальной экономике сегодня (%)
|
Страна, теряющая мировые позиции |
23—44 |
|
В числе успешно развивающихся стран |
31—43 |
|
В числе лидеров |
6—22 |
|
Затрудняюсь ответить |
5—18 |
Таблица 3. Позволит ли России нынешняя экономическая политика занять более достойное место в мире (%)
|
Нет |
38—49 |
|
Затрудняюсь ответить |
20—37 |
|
Да |
15—31 |
Можно придать разные оттенки интерпретации полученных результатов, но число респондентов с учётом разброса значений в ответах позволяют сделать вполне определённые выводы.
Не более четверти (6—25%) опрошенных убеждены, что российские реформы в полной мере соответствуют тенденциям развития мировой экономики, а порядка половины — что соответствуют им частично. От 16 до 28% не видят в проводимом курсе ни малейшего соответствия мировым трендам.
Похожая ситуация с оценкой реального места России в современной глобальной экономике. Назвали страну в числе мировых лидеров менее четверти (6—22%) студентов. От половины и до 80% придерживаются противоположного мнения.
Неудивительно, что лишь 15—31% уверены в возможности нынешней экономической политики обеспечить России более достойное место в мире. Так не считают от 58 до 86% студентов.
Таким образом, логично утверждение, что для абсолютного большинства представителей российского студенчества очевидна необходимость корректировки (желательно более глубокой) курса реформ. Без особой погрешности можно заключить, что данную позицию разделяют и более половины россиян. Недавнее поручение Путина ученым РАН подготовить предложения по устойчивому развитию России в условиях глобальной нестабильности — очередная попытка руководства не усовершенствовать, в частности, «новейшую» Стратегию-2020, а получить Стратегию развития с большой буквы…
«Вкалывать надо…»
Выступая на Красноярском экономическом форуме, глава правительства призвал покончить с разработкой многочисленных новых программ развития российской экономики — всё, что нужно, уже сказано: «В последнее время я много выступал, есть программные документы, которые утверждены президентом, есть программные документы правительства, нам всем пора браться за работу. Уже хватит программ, хватит заявлений, надо вкалывать», — заявил Медведев (NEWSru.com/Экономика, 15 февраля 2013 г.).
Сказано действительно много, но до сих пор отсутствуют и Стратегия, и её объективные, концептуальные основы, адекватные современным рыночным требованиям. Стратегические цели по существу подменены целями тактическими. Потому и политика приватизации госсобственности слабо работает на общественную пользу (не принижая именно тактической важности пополнения трёхлетнего бюджета).
*****
В январе промышленное производство в России сократилось на 0,8% в годовом выражении. Последний раз такое падение фиксировалось в октябре 2009 г. По данным Минэкономразвития темпы роста составили 1,6% в сравнении с 5,1% в 2012 г. и 2,4% в минувшем декабре. Официальный прогноз промышленного и экономического роста отечественной экономики в 2013 г. — 3,6% ВВП («Финмаркет», 15 февраля 2013 г.).
Без системных изменений, по словам главы Минэкономразвития Белоусова, ежегодное увеличение ВВП не превысит 2-3% в ближайшие 30 лет (из интервью телеканалу «Россия-24» 22 февраля 2014 г.), что не позволит решать оборонные и социальные задачи. Белоусов подчеркнул актуальность синхронизации изменений в структуре экономики и формирования новых зон ускоренного роста. Он полагает, что нормативный размер Резервного фонда на уровне 7% ВВП достижим не ранее 2018 г. Но время не ждёт и целесообразно установить планку в 5%.
Подобный подход позволит уже в 2014 г использовать в инфраструктурных проектах ресурсы, превышающие данный уровень, ибо «основная устойчивость лежит не в финансовой сфере, а в сфере материальной» (NEWSru.com/Экономика, 25 февраля 2013 г.). Весьма символичное и долгожданное признание!
А пока о ежегодном приросте экономики на 5—6%, уверенно прозвучавшем в премьерском выступлении, можно только говорить. Что реально происходит в современной российской действительности — так это обострение «подковёрных войн» в борьбе за активы и ведущие роли в грядущей приватизации (NEWSru.com/Экономика, 19 февраля 2013 г.). Сто триллионов рублей на дороге не валяются…
Однако и упрощать ситуацию до сказочной: «Пойди туда — не знаю куда, принеси то — не знаю что…» было бы наивно. Более двух десятилетий российских экономических (и не только) реформ не прошли даром — у опытных «ходоков» из российских элит и кланов нет проблем с «маршрутами» и «полна коробушка». Так что чем дольше не будет общероссийской Стратегии, тем богаче будет «коробушка» у избранных.
Но даже разработка такой Стратегии — лишь часть дела. Стратегию надо ещё претворить в жизнь. Хотелось бы верить, что правильный ответ на вопрос «Кто, как и когда это будет делать?» мы найдём значительно быстрее…