Конкурс на право заключения договора на размещение рекламных конструкций на объектах, находящихся в муниципальной собственности, не нужно проводить по правилам, установленным Законом о госзакупках. Этим законом регламентируется порядок осуществления расходов бюджета, в то время как в результате заключения договора на размещение рекламных конструкций бюджет, напротив, получает доходы (постановление Президиума ВАС РФ от 25.12.2012 № 11237/12).
Суть дела
Администрация муниципального района объявила конкурс на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, информация об этом конкурсе была размещена в Интернете и опубликована в СМИ.
На территории данного муниципального образования действовало Положение о проведении конкурсов на право заключения договоров на размещение рекламных конструкций на объектах недвижимости, находящихся в муниципальной собственности, или объектах недвижимости, государственная собственность на которые не разграничена, утвержденное представительным органом местного самоуправления. Согласно этому Положению критериями, на основании которых определяется победитель торгов, могут быть:
- наивысшая цена;
- проведение участником конкурса работ по определению пригодности заявленного места для установки конструкции;
- предложение по благоустройству территории, на которой будет размещена конструкция;
- предложение по дизайну, техническим характеристикам, другим конкурсным условиям;
- материально-техническая оснащенность участника конкурса;
- наилучшее предложение по размещению социальной рекламы.
К участию в конкурсе были допущены заявки пяти компаний, а по итогам рассмотрения заявок среди них был определен один победитель. Главным аргументом в пользу победителя стала не наивысшая цена, а тот факт, что им было предложено разместить пять баннеров с социальной рекламой определенной стоимости по запросу муниципалитета.
Не согласившись с этим решением, одна из компаний обратилась в арбитражный суд с иском к администрации муниципального района, а также победителю конкурса о признании конкурса на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций недействительным в части нескольких лотов. По мнению истца, им были предложены более выгодные условия (предложенная истцом цена существенно превышала цену, заявленную победителем), а такого критерия для выбора победителя, как размещение социальной рекламы по запросу муниципального органа, в конкурсной документации не было. Более того, методика оценки конкурсных предложений вообще отсутствовала.
Истец также ссылался на то, что организатор конкурса — администрация муниципального района — не сформировал, не согласовал и не выдал претендентам на участие в конкурсе конкурсную документацию. В извещении о проведении конкурса информации о сроках, месте и порядке предоставления конкурсной документации также не было, хотя является обязательным (п. 4. ст. 21Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», далее — Закон о госзакупках).
Судебное разбирательство
Суд первой инстанции посчитал заявленные требования обоснованными и удовлетворил иск, руководствуясь положениями ГК РФ и Закона о госзакупках.
Так, заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на объекте недвижимости, который находится в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (ч. 5.1 ст. 19 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе», далее — Закон о рекламе). Однако Законом о рекламе конкретный порядок проведения таких торгов не урегулирован, а потому суд посчитал возможным применить к спорным правоотношениям положения Закона о госзакупках. Последним предусмотрено требование об утверждении документации на проведение аукциона, которая в данном случае отсутствовала и, следовательно, участникам конкурса не была предоставлена. Также отсутствовала и методика оценки конкурсных предложений участников конкурса. Все это, по мнению суда, создало предпосылки для необъективной и произвольной оценки заявок на участие в конкурсе.
Апелляционная инстанция оставила решение в силе, отвергнув доводы одного из ответчиков о том, что нарушения требований Закона о госзакупках при проведении оспариваемого конкурса являются основанием для признания недействительными всех итогов конкурса, а не нескольких лотов, которые оспаривал истец.
В кассационной инстанции добиться отмены вынесенного решения тоже не удалось. Заявитель жалобы указывал, что судами при разрешении дела неправомерно применены нормы Закона о госзакупках, так как конкурс на право заключения договора на размещение рекламной конструкции не преследует цели обеспечения заказчика товарами, работами или услугами, и не влечет за собой расходования бюджетных средств. В то время как такая цель является необходимым условием для применения норм Закона о госзакупках. Однако этот аргумент судьи не приняли во внимание при вынесении постановления.
Один из ответчиков обратился в ВАС РФ с заявлением о пересмотре вынесенных по делу судебных актов в порядке надзора.
Позиция ВАС РФ
Президиум ВАС РФ посчитал доводы надзорной жалобы обоснованными, а принятые по делу судебные акты — подлежащими отмене. Судьи направили дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, а причиной такого решения стало следующее.
В отличие от торгов, проводимых на основании Закона о госзакупках, результаты торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций формируют не расходы, а доходы бюджетов, так как именно в бюджет поступают средства в оплату выигранного на таких торгах права.
Указанные торги проводятся органами местного самоуправления не в качестве муниципальных заказчиков, так как в данном случае муниципальные нужды отсутствуют, а по результатам торгов не ожидается удовлетворение интересов муниципальных образований в получении товаров, работ или услуг, а также выделение бюджетных средств на их приобретение. Следовательно, эти два вида торгов — торги на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции и торги, связанные с размещением заказов для государственных (муниципальных) нужд, — имеют принципиальные отличия и не могут оцениваться как отношения сходного характера, допускающие применение по аналогии положений Закона о госзакупках.
Критерии, предусмотренные Законом о госзакупках для оценки заявок участников при проведении торгов, призваны обеспечить приобретение лучших товаров (работ, услуг) в необходимые сроки, по меньшим ценам, минимизировать проблемы при их использовании и сэкономить бюджетные средства. Но эти критерии в принципе не подходят для организации конкурсов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций. А поскольку Закон о госзакупках иных критериев оценки не содержит и не допускает их утверждения иными нормативными актами, то его применение может создать противоречие с полномочиями государственных органов и органов местного самоуправления по своему выбору проводить указанные торги в форме аукциона или конкурса ввиду невозможности организации последнего (ч. 5.1 ст. 19 Закона о рекламе). Помимо этого, положения Закона о госзакупках не дают возможности учесть и некоторые запреты, установленные Законом о рекламе (например, на участие в торгах лиц с преимущественным положением на рынке наружной рекламы).
Исходя из изложенного, Президиум пришел к выводу: нормы Закона о госзакупках к спорным правоотношениям не применимы. При разрешении исков о признании торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции недействительными суды должны исходить из общих критериев, выработанных судебной практикой, и устанавливать, являются ли допущенные нарушения существенными, способными повлиять на число участников торгов или результат определения их победителя. В данном же случае при решении этих вопросов суды опирались на требования, предъявляемые Законом о госзакупках к иным по характеру торгам, без оценки их существенности и влияния на законные права и интересы заинтересованного лица.
Признание судами оценки заявок участников конкурса необоснованной и произвольной со ссылкой на неправильное определение критериев выбора победителя, а также на отсутствие системы баллов, присвоенных каждому критерию, обосновано невыполнением соответствующих требований Закона о госзакупках, которые к данным отношениям не применимы. В связи с этим, сопоставляя выдвинутые участниками конкурса предложения, в том числе по критерию «лучшее предложение по размещению социальной рекламы», суды не оценивали эти предложения на предмет их реальности, выгодности для администрации и наличия у нее экономической возможности ими воспользоваться без нарушения требований законодательства.
Президиум ВАС РФ высказался и в отношении аргументов, приведенных истцом. Так, истец, несмотря на то что конкурсная документация не была утверждена, принял участие в конкурсе и не выиграл его. Суды не установили, а истец не обосновал, каким образом отсутствие утвержденной документации и информации о сроках, порядке и месте ее предоставления в извещении о проведении конкурса нарушили его права и законные интересы.
Постановление Президиума ВАС РФ содержит оговорку о возможности пересмотра судебных актов, вынесенных по делам со сходными фактическими обстоятельствами, если такие акты были основаны на истолковании ином, нежели содержащееся в рассмотренном постановлении (п. 5 ч. 3 ст. 311 АПК РФ).