Детальное описание в законе того, как должны создаваться и функционировать национальные объединения саморегулируемых организаций, было отложено до появления достаточного количества СРО в отраслях. Однако саморегулирование стало развиваться быстрее, чем ожидали законодатели. И теперь пробел в законодательстве тормозит этот процесс.
Виктор Плескачевский, председатель комитета РСПП по развитию саморегулирования
Отрасли созрели для объединения раньше, чем законодатели
Чтобы стать полноценным публичным институтом, саморегулирование должно пройти три этапа построения:
1. Формирование региональных и специальных СРО в отраслях.
2. Объединение СРО в национальные объединения.
3. Нормирование, то есть описание системы СРО и отношений внутри нее в соответствующих документах.
У нас СРО сформированы во многих отраслях. Некоторые отрасли доросли до создания национальных объединений, а некоторые их создали. Однако в базовом законе о саморегулируемых организациях национальное объединение не описано. А даны лишь контуры некой некоммерческой организации, в которую СРО могут объединяться и делегировать ей какие-нибудь права. В то время, когда этот закон принимался, правительство настояло не включать в него подробное описание нацобъединений, потому что предполагалось, что вышеуказанные три этапа могут растянуться как минимум на десятилетие и что это можно сделать тогда, когда образуется достаточное количество СРО. Даже в законе о банкротстве, где впервые появился институт саморегулирования арбитражных управляющих, нацобъединение не было упомянуто. Но несмотря на это, союз СРО арбитражных управляющих появился через три месяца после вступления в силу этого закона. И 26 февраля 2013 г. первому национальному объединению исполнилось десять лет. В 2008 г. появилось национальное объединение оценщиков, потом в 2009 г. национальное объединение строителей, проектировщиков, изыскателей…
Учитывая, что в специальных законах по-разному указаны порядок создания, особенности функционирования, цели и задачи нацобъединений, а в базовом законе этих норм нет, то важнейшая задача этого периода — дать возможность всем отраслям, в том числе и тем, кто развивается на базе закона № 315-ФЗ, сформировать большую часть общих принципов и правил, по которым существуют подобные объединения, и тем самым закончить второй этап формирования отраслевых систем СРО.
Мария Воронина, исполнительный директор Национального союза аудиторских объединений
Пирамида управления недостроена
При введении саморегулирования подразумевалась многоступенчатая система управления отраслью, «венчать» которую должен отраслевой мегарегулятор — национальное объединение СРО.
У некоторых «пионеров» саморегулирования — арбитражных управляющих, оценщиков, строителей — подобные структуры созданы на основании отраслевых законов. Но в «базовом» законе их нет.
Закон об аудиторской деятельности, так же как и «базовый» закон о СРО, не предусматривает создания национального объединения. В качестве органов, способствующих развитию профессии, законом предусматривается создание совета по аудиторской деятельности и рабочего органа совета. Но они даже в совокупности не являются тем профессиональным мегарегулятором, который возглавляет отраслевую «управленческую пирамиду», и защитником интересов профессионального сообщества.
Законом об аудиторской деятельности подробно описаны функции совета, порядок формирования, его численный и представительный состав. Это орган, обеспечивающий общественные интересы, то есть интересы потребителей аудиторских услуг, а не самих аудиторов. Это следует и из состава совета. В него входят: десять представителей пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности, два представителя отраслевого госрегулятора (представители Минфина), два представителя от аудиторского профессионального сообщества. Рабочий орган хоть и состоит на 70% из числа аудиторов, но его задача — готовить решения для совета.
Ощущение «недостроенности» конструкции саморегулирования отраслевым законом пришло практически одновременно с процессом завершения формирования аудиторскихСРО. В начале 2011 г. все шесть аудиторских организаций, получившие статус саморегулируемых, начали процесс создания единой организации, которая бы представляла общие интересы аудиторов на политической арене. В ноябре 2011 г. был зарегистрирован «Национальный союз аудиторских объединений», в члены которого вошли представители четырех аудиторских СРО из пяти оставшихся на рынке на тот момент. Теперь, после того как юридическая оболочка аудиторского национального объединения создана, вырабатывается содержательная часть, которой должна быть наполнена деятельность национального объединения.
Евгений Нейман, первый вице-президент Российского общества оценщиков
Развитию нацобъединений мешает отсутствие в законе норм о том, каким образом они ликвидируются
Распространенное мнение, что «мегарегулятор» — это «общественное министерство в отрасли», верно лишь отчасти. Да, функции «мегарегулятора» в определенной степени совпадают с функциями отраслевого министерства. Но формируется он фактически по принципу представительных органов власти. «Мегарегулятор» скорее является «отраслевым парламентом», который формирует исполнительную и судебную отраслевую системы.
Формирование такого отраслевого «парламента» должно происходить на иных принципах, чем формирование СРО. И проводиться на всероссийских отраслевых съездах, где должны утверждаться уставы и персональный состав его членов. Такой порядок исключил бы возможность «доминирования» какой-либо СРО или группы СРО.
Конфликт, возникший в Национальном совете по оценочной деятельности (НСОД), продемонстрировал, что существующий порядок формирования нацобъединений позволяет заблокировать их работу по инициативе группы СРО. В НСОД возникла ситуация, когда СРО, объединяющие более 75% оценщиков, не в состоянии из-за навязанных процедурных и организационных вопросов со стороны СРО, объединяющих менее 25% участников рынка, реализовывать свои законные права и интересы. Возможность для блокирования работы возникла благодаря законодательной неурегулированности вопросов создания и ликвидации нацобъединений.
В законодательстве детально регламентирован процесс приобретения статуса национальных объединений СРО. Как это, например, описано в отношении поднадзорных Росреестру СРО арбитражных управляющих и оценщиков.
В обоих случаях Росреестр в течение трех дней с даты представления заявителем документов о соответствии юридического лица требованиям, предъявляемым законодательством РФ к национальным объединениям СРО, вносит сведения о таком лице в единый государственный реестр арбитражных управляющих или оценщиков.
В то же время процедура исключения национальных объединений СРО из государственных реестров описана недостаточно детально, а в некоторых случаях не регламентирована вообще.
Руководствуясь принципами аналогии закона и аналогии права, Росреестр в случае получения вступившего в законную силу решения суда или решения уполномоченного органа национального объединения СРО о его ликвидации, равно как и в случае поступления в Росреестр заявления о несоответствии национального объединения требованиям, предъявляемым законодательством РФ (в т.ч. требованиям к членству), в трехдневный срок обязан исключить сведения о таком национальном объединении из реестра. Но в случае НСОД этот принцип был нарушен. Для создания действенной системы саморегулирования в России необходимо учесть этот опыт и внести необходимые изменения как в отраслевые законы, так и в базовый закон о саморегулировании.
Марина Петрушина, генеральный директор СРО НП «Кадастровые инженеры», член Президиума Национального объединения саморегулируемых организаций в сфере кадастровой деятельности
Уязвимые 50%
Толчком для создания национального объединения СРО в сфере кадастровой деятельности послужило начало обсуждения законопроекта, объединяющего в себе два действующих закона — «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и «О государственном кадастре недвижимости». А также то, что к середине 2012 г. в госреестре числилось уже 13 СРО в сфере кадастровой деятельности.
Учредителями нацобъединения в сфере кадастровой деятельности стали семь СРО. Но государственный реестр СРО постоянно пополняется новыми организациями. Будут ли они работать на благо отрасли или отсиживаться и ждать, когда введут обязательное членство в СРО кадастровых инженеров и польется «золотой», по их мнению, дождь в виде обязательных к уплате членских взносов? Такие случаи сегодня уже есть. И поэтому очень остро стоит вопрос о чистоте рядов национального объединения.
Если на определенный момент времени более 50% СРО объединились и их объединение соответствует статусу национального, то, во-первых, это никто не сможет зафиксировать, так как нет уполномоченного органа по ведению реестра национальных объединений, во-вторых, оно становится уязвимым и зависимым от создания многочисленных мелких СРО. На момент внесения сведений в госреестр эти СРО не имеют авторитета, никак не зарекомендовали себя в работе, но баланс численности нарушается. Что в такой ситуации делать национальному объединению? Агитировать и принимать в свои ряды новичков или самому плодить СРО для поддержания баланса сил?
Это тупиковая ситуация. Членство той или иной СРО в национальном объединении должно быть маркой, признанием заслуг этой саморегулируемой организации, своего рода «знаком качества». Пусть в национальном объединении будет меньше половины СРО, но они должны быть авторитетными и по-настоящему влияющими на развитие отрасли.