Юрий Любимов: «Нормативный акт, который будет работать, нельзя подготовить быстро»

Статс-секретарь — заместитель министра юстиции РФ рассказал «ЭЖ», как планирует избавлять законодательство от «нормотворческого спама» и кто самые желанные гости на Петербургском международном юридическом форуме.

«ЭЖ»: Юрий Сергеевич, в одном из своих последних публичных выступлений Вы упомянули, что ежегодно Минюст регистрирует на тысячу нормативных актов больше, чем в предыдущем, и назвали значительную часть этого потока документов «нормотворческим спамом». Суть проблемы в повышенной нагрузке на министерство или в изъянах нормотворческого механизма?

Юрий Любимов: Дело в том, по этим документам приходится жить и работать как практикующим юристам, так и обычным гражданам. Российское законодательство и без того сложное, изменчивое и нестабильное. Мы как страна, которая пережила 20 лет назад переход от одной социально-экономической модели к другой и находится в стадии динамичного развития, до сих пор меняем законодательство в восстановительном порядке. У нас меняются институты: собственность, обязательства, меняется отраслевое законодательство. Плюс к этому скорость изменения законодательства возрастает в связи с ускорением технологического развития. Но наряду с этими естественными причинами увеличения объема нормотворчества у нас существует целый ряд совершенно искусственных причин, по которым вмес­то издания одного акта зачас­тую принимается несколько, иногда и десятков, таких актов.

Ключевая проблема в том, что вместо глубокой проработки возникшей проблемы разработчики нормативных актов многократно возвращаются к ней, пересматривая принятые ранее решения. Я бы назвал это спонтанным правотворчеством. Нормативный акт, который действительно будет работать, нельзя подготовить быстро. Он должен быть обдуман, обоснован, просчитан, обсужден, согласован, и только тогда он будет действовать на долгую перспективу.

«ЭЖ»: А что мешает построить законодательный процесс именно таким образом?

Ю.Л.: Представьте: какому-либо ведомству сверху дают поручение разработать законопроект в определенный срок. А ведомство за отведенное время не успевает согласовать проект с другими заинтересованными ведомствами. Что делает чиновник, когда не успевает подготовить качественный законопроект? Выпускает пустой бланкетный документ со ссылками на регулирование посредством постановлений правительства. Аналогичная ситуация складывается и на следующей стадии, когда под закон выпускается постановление правительства: выходит бланкетный текст, в котором делаются ссылки на ведомственные акты. В результате значительный объем регулирования, который по-хорошему должен быть в законе или в крайнем случае в постановлении правительства, реально спускается на уровень ведомственного акта. И это способствует росту количества регулирующих документов в геометричес­кой прогрессии.

Есть еще несколько кустовых проблем, которые искусственным образом увеличивают количество нормативных актов. Во-первых, повторяющиеся технические акты, которые вполне могли быть кодифицированы внутри одного ведомства, например 1500 стандартов медицинской помощи, которые мы регистрировали весь декабрь и январь. Или практически все антикоррупционное законодательство, которое транслируется совершено одинаковыми приказами по каждому из ведомств. Другой пример — указ, касающийся ограничений для предоставления российскими стратегическими предприятиями информации по запросам иностранных регуляторов. Под него сейчас каждым из ведомств, которые курируют стратегические предприя­тия, принимаются свои приказы. Через Минюст прошли уже пять или шесть таких документов.

Вообще, порученческая работа правительства и реакция чиновников в виде подготовки изменений к нормативному акту — мотор для искусственного воспроизводства актов. Эта привычка, которая заложена в оте­чественном юридическом образовании, которое ориентирует специалиста на реакцию не действиями, а изобретением теоретических конструкций. Допустим, идет некое совещание. По его итогам даются поручения. Спус­тившись по ступеням административной лестницы, они оказываются в конкретных ведомствах. Как ведомства на них отреагируют? 90% ведомств — внесением изменений в законодательство.

«ЭЖ»: По Вашему мнению, все эти документы не нужны?

Ю.Л.: Думаю, что в большинстве случаев их можно было бы кодифицировать, более детально и комплексно проработав регулирование в акте более высокой юридической силы: законе, указе президента или постановлении правительства. Вместо этого мы регистрируем сотни многостраничных документов ведомственного уровня. У меня даже родилась шутка, что такое системное построение подзаконного материала могли пролоббировать только лесопромышленники. Потому что таким «нормотворчеством» мы уничтожаем лес сотнями гектаров.

Ведомства не должны стремиться к зарегулированию, а тем более к пересмотру уже изданных и работающих решений. Излишне говорить, насколько это плохо для экономики: такая нестабильность лишает возможности прогнозировать длительные бизнес-процессы и создает дополнительную нагрузку на юристов, компании и граждан, которые вынуждены всем этим спамом руководствоваться.

«ЭЖ»: А какие у чиновников есть еще варианты реагирования на поручение президента, кроме издания новых актов?

Ю.Л.: Есть вариант принятия управленческих решений. Не обязательно выпускать нормативные документы. Ведомства могут снизить темп принятия изменений, чтобы их принятие, особенно в кодифицированном акте, происходило в существенно более длинном цикле и было жестко увязано с системой этого документа. А то у нас до смешного доходит: открываешь Гражданский кодекс, а там для всех существует такое правило, а в случаях, предусмотренных каким-то специальным законом — противоположное. Эта негативная привычка чиновничества менять базовые нормы под ситуацию создает еще процентов двадцать лишнего законодательства и подзаконного регулирования.

«ЭЖ»: Порой при подготовке обзоров новых документов наша редакция сталкивается с «хирургическими» поправками, которые вносят, например, одно новое слово. Невольно задумаешься: сколько денег налогоплательщиков ушло на эту эволюцию закона...

Ю.Л.: Мы пытаемся влиять на эту ситуацию, даже вернули несколько документов разработчикам с отрицательными заключениями.

И это относится не только к ненужным точечным поправкам, а, например, к резкой смене политики по отношению к одному и тому же явлению на протяжении короткого периода времени. Например, когда лицензирование для отдельных видов деятельность то вводится, то, наоборот, отменяется.

«ЭЖ»: Но ведь отказать в регистрации нормативного акта можно только по определенным основаниям: несоответствие закону, превышение полномочий?

Ю.Л.: Честно скажу, я еще не видел ни одного проекта документа, который бы с первого раза соответствовал закону или где не были бы превышены полномочия органа. У каждого чиновника есть страсть порегулировать. Но нужно дать правоприменителям время пожить спокойно с тем нормативным материалом, который есть сейчас. Нужно бережно относиться к действующему законодательству и очень аккуратно править, ограничивать себя в этой страсти к регулированию и давать ей волю только тогда, когда это действительно необходимо, а не когда хочется или пришло время закрыть какие-то поручения. Лучше доложить руководству о том, что дополнительное регулирование нецелесообразно, чем это дополнительное регулирование вводить. Потому что цель поручений президента в том, чтобы найти оптимальное решение проблем. И если это решение состоит в том, чтобы не вводить какое-то новое регулирование, то так и надо поступать!

«ЭЖ»: Помогла ли повысить качество норм, регулирующих работу бизнеса, оценка регулирующего воздействия, которую уже два года проводит Министерство экономического развития?

Ю.Л.: В целом это, конечно, положительный механизм. Сейчас многие вопиющие вещи правятся именно благодаря осуществлению ОРВ. При работе с регистрируемыми документами лично я обязательно смотрю и заключения ОРВ, и результаты публичных обсуждений. Аргументы представителей бизнеса, которые в них приводятся, помогают более качественно сформулировать позицию министерства. Ведь бизнес, который находится под регулированием этих нормативных актов, лучше нас видит, где в них нарушается закон, лучше чувствует слабые или двусмысленные места в документе.

Вместе с Министерством экономического развития мы запустили механизм, который дополняет ОРВ, — отмену действующих актов. Мы уже дали предписания по нескольким актам, инициировав процесс их отмены или изменения.

Кстати, по достаточно большому количеству действующих актов мы даем предписания об отмене отдельных пунктов на основании решений высших судов. Это десятки, если не сотни решений в год. Если Верховный суд, например, отменяет какой-то пункт в документе, мы информируем ведомства и напоминаем, что это нужно сделать.

«ЭЖ»: В правовых базах содержится множество документов, которые де-юре действуют, но фактически уже давно не применяются. Что-то с ними собираетесь делать?

Ю.Л.: Мы можем вносить предложения по их отмене.

«ЭЖ»: А как Вы определяете, каким из них пора в утиль?

Ю.Л.: В основном мы реагируем на уже состоявшиеся решения. Но по-хорошему должен быть налажен процесс выявления таких актов, обсуждения необходимости и целесообразности их отмены целиком или в какой-то час­ти, а также внесения соответствующих предложений тому ведомству, к компетенции которого такой акт относится. Мне лично импонирует идея о технической чистке законодательства и избавления его от таких явно архивных документов. Это упростило бы общую правовую базу и, главное, практику ее применения.

Сегодня Минюст — фильтр для некачественного и незаконного ведомственного нормативного материала на его пути к правоприменителю. Но я считаю, что мы могли бы сыграть большую роль в этом процессе, если бы могли в том числе формулировать и предлагать ведомствам рекомендации по работе с теми актами, которые уже существуют и нарушают права заинтересованных лиц. Было бы интересно создать такой механизм. Мы должны следить за всем массивом ведомственного нормативного материа­ла, в том числе за его соответствием законодательству, которое было принято уже после вступления в силу этих ведомственных актов. Пока из-за загруженности мы мало этой функцией пользуемся, но есть пути для ее расширения.

Мне бы хотелось, чтобы из ведомства, которое является рецензентом актов, Мин­юст превратился в активного участника законо­творческой деятельности, который транслирует потребности общества в изменении актов общего характера. Каждое ведомство следит за своим отраслевым законодательством. Минэнерго включается, когда надо поправить что-нибудь в энергетике. В налоговом законодательстве — Минфин. Но есть вещи более общие и как бы бесхозные. Например, Гражданский кодекс. Несмот­ря на то что это экономичес­кая конституция, никакому конкретному ведомству он в целом оказался неинтересен. Какое ведомство, например, будет заниматься развитием договорного права?

Было бы хорошо, если бы мы могли собирать информацию о том, что плохо в действующем законодательстве, и выступать с инициативой по внесению в него изменений. На это направлена новая функция, которой Минюст наделен с позапрошлого года — по мониторингу законодательства. По результатам мониторинга каждый год мы должны готовить доклад президенту, в котором будем предлагать необходимые поправки в законодательство. Надеюсь, в ближайшее время мы сможем предложить системные решения по сокращению законодательства, его консолидации и кодификации.

«ЭЖ»: Будет ли затронут этот вопрос в ходе Вашего участия в Петербургском международном юридичес­ком форуме, который начнется 15 мая?

Ю.Л.: Мне эта тема кажется интересной, но она все же больше ориентирована на чиновников. А программа Юридического форума ориентирована на практикующих юристов. Кстати, количество таких участников форума в этом году существенно увеличилось, в разы. В конце апреля мы уже в два раза опережаем динамику регистрации по сравнению с прошлым годом. Полагаю, это связано с тем, что мы очень много инвес­тировали в разработку деловой программы. Уже сразу по окончании второго форума, с лета прошлого года, мы начали собирать группы по обсуждению тем круглых столов для третьего. И это дало результат: юристы почувствовали себя включенными в процесс подготовки форума, в процесс выдвижения и обсуждения интересных для себя сюжетов. В результате в программе форума те темы, которые интересны практикующим юристам.

«ЭЖ»: Почему такое внимание уделяется именно юрис­там из бизнеса, а не чиновникам?

Ю.Л.: В частности, потому что именно юристы сейчас останавливают большой поток иностранных инвестиций в страну. Они дают отрицательные заключения, преувеличивают существующие правовые рис­ки. Важная задача для нас — показать нашим иностранным гостям достоинства нашей правовой системы, в первую очередь ее открытость. Также мы намерены дать российским юристам возможность напрямую пообщаться с национальными регуляторами и увидеть представителей зарубежной юриспруденции. В этом смысле форум — абсолютно уникальное мероприятие в России.

Кроме того, хотелось бы предоставить российским чиновникам, которых тоже на форум приезжает немало, шанс пообщаться с людьми, живущими по тем самым приказам, инструкциям и постановлениям, которые они разрабатывают и принимают. Для многих чиновников вовлечение в эту среду и характер обсуждений может стать откровением.