Большинство теоретиков муниципального управления существование института местного самоуправления связывают с реакцией на «провалы» государства. Местное самоуправление — объективная необходимость, поскольку это единственный способ повысить эффективность деятельности государства в решении проблем жизнеобеспечения граждан.
Государственный механизм регулирования хозяйственной деятельности имеет изъяны, которые проявляются в объективной неспособности государства обеспечить эффективное распределение ресурсов и материальных благ в соответствии с господствующими в обществе представлениями о справедливости.
«Изъяны» государственного регулирования
Эффективность госрегулирования ограничена:
- дефектами экономического регулирования монополистической деятельности (см. таблицу);
- дефектами социального регулирования.
Остановимся на причинах ограниченности социального регулирования, связанных с особенностями налогообложения и выполнения государством функции регулирования.
Во-первых, налоги, социальные нормы и нормативы всегда ориентированы на усредненные показатели. Это связано с:
а) особенностями статистической информации и приемов агрегирования сведений при принятии решений органами власти;
б) изъянами политического процесса: с одной стороны, не все кандидаты становятся депутатами, поэтому часть интересов населения в органах власти «теряется»; с другой стороны, избранные политики отражают интересы не столько конкретного избирателя, сколько некий усредненный интерес.
Во-вторых, разработка социальных норм и нормативов ориентирована не на экономические показатели и экономический анализ, а строится с учетом политических ценностей и политической целесообразности. Проблема же политических ценностей в том, что их невозможно измерить и проверить, следовательно, результатом будет или перерасход общественных ресурсов, или искажение общественного интереса. Яркий пример — установление уровня прожиточного минимума и размера МРОТ. В современной России МРОТ меньше прожиточного минимума. Фактически государство создало условия, когда честным трудом на достойную жизнь заработать невозможно!
В-третьих, механизм применения социальных программ предполагает субъективный фактор — бюрократ наделен правом принимать решения на основе собственной оценки степени риска и степени отклонения от заданных норм. Особенно это типично для норм потребления общественных благ, разработки программ социальной помощи.
В-четвертых, регулирование может принести социальный и экономический вред даже если люди, наносящие ущерб, объективно стремятся к положительным целям. Так, в результате борьбы с распространением наркотиков невозможно купить в аптеках без врачебного рецепта обычные лекарства, в ветеринарных лечебницах растет смертность домашних животных из-за запрета на применение обезболивающих средств.
Способы минимизации последствий «изъянов»
Государство вынуждено децентрализовать управление и ресурсы, чтобы эффективно удовлетворять разнообразные местные общественные потребности. Экономисты используют понятие «теорема децентрализации»: чем разнообразнее общественные потребности, тем больше должно быть самостоятельных уровней власти в стране.
Содержание децентрализации — переход от жесткой иерархической формы организации государственного сектора к управлению по результатам, когда отдельные институциональные единицы получают определенную финансово-хозяйственную и организационную самостоятельность (автономию).
Децентрализация (в широком смысле) — последовательный, поэтапный и разноуровневый исторический процесс. Во-первых, разным ступеням социально-экономического развития соответствует разный уровень децентрализации. Во-вторых, в пределах одной и той же ступени экономического развития степень децентрализации будет зависеть от целей и особенностей экономической политики государства. Выделяют пять направлений (способов, методов) минимизации последствий дефектов государственного регулирования: деконцентрация, децентрализация, деволюция, делегирование, дивестмент.
Деконцентрация — разделение и размежевание государственных функций и на этой основе:
а) создание самостоятельных функциональных подразделений «центральных» органов власти (министерства, службы, агентства) и их территориальных подразделений;
б) формирование новых органов государственной власти на уровнях, ниже общенационального (регионы и федеральные округа; и/или департаменты, штаты, земли, субъекты РФ).
Децентрализация — разделение и размежевание государственных функций и передача части функций негосударственным органам власти (органам МСУ). Эти органы обычно избираются населением и не входят в иерархическое подчинение госорганам.
Деволюция — передача (делегирование) от вышестоящих органов публичной власти исполнения части своих полномочий органам власти нижестоящих уровней. Если нижестоящий уровень власти получает при этом достаточную финансовую автономию, то такая форма децентрализации приближается к разграничению полномочий.
Делегирование рассматривается двояко. Во-первых, как разделение функций (полномочий), несущих «конфликт интересов», и создание «самостоятельных» органов власти. К таким полномочиям относят: функции производителя и покупателя общественных благ; функции по принятию, исполнению и контролю за исполнением решений. Во-вторых, как передачу по установленной процедуре исполнения отдельных полномочий другому органу власти. В этом смысле делегирование совпадает с деконцентрацией и децентрализацией.
Дивестмент означает передачу производства и финансирования общественного блага частным производителям. Власть оставляет за собой лишь функцию нормирования (стандарты и регламенты услуг) и функцию контроля.
Децентрализация может быть формальной и реальной. Механизм реальной децентрализации обеспечивается выявлением публичных потребностей и распределением общественных ресурсов между публично-правовыми образованиями. Реальная децентрализация стимулируется «голосованием ногами», когда жители и предприниматели переезжают в другое муниципальное образование в поисках такого набора общественных благ, который соответствует их индивидуальным предпочтениям. Поэтому органы местного самоуправления стремятся сформировать на подведомственной им территории привлекательный для физических или юридических лиц набор общественных благ.
Дефекты экономического регулирования монополии
|
Вид |
Содержание |
Дефект |
Способ устранения |
|
Экономическая монополия |
Антимонопольное законодательство (регулирование, «дополняющее рынок») |
«Захват власти»: органы регулирования создаются в интересах фирм, деятельность которых они призваны регулировать (которые «захватили» органы регулирования посредством политического процесса). Органы регулирования служат интересам монополии, а не интересам потребителей |
Делегирование как разделение функций органов власти, в которых заложен «конфликт интересов» (функции производителя и покупателя; функции принятия, исполнения и контроля за исполнением решений), и формирование на этой основе самостоятельных организационных структур: министерства, ведомства, агентства, иной организации |
|
Естественная монополия |
Регулирование отдельных сторон деятельности монополии (регулирование, «замещающее рынок»): установление предельного уровня цен; стандарты раскрытия информации |
Эффективность зависит от масштаба естественной монополии. Деятельность локальных естественных монополий связана со значительным многообразием и высокой динамикой местных условий, которые невозможно отследить и учесть централизованно на государственном уровне |
Децентрализация регулирования: · государство берет регулирование естественных монополий в добывающих отраслях; · местные органы власти берут регулирование локальных естественных монополий |
Источник: автор