Министерство посчитало недоработанным законопроект Госстроя, поступивший на процедуру ОРВ. По мнению чиновников, представленный документ вовсе не достигнет своей цели — устранения административных барьеров на пути у компаний, осуществляющих свою деятельность в сфере строительства. Напротив, он умножит их и к тому же усложнит нормативное регулирование.
Минэкономразвития России завершило оценку регулирующего воздействия проекта федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях», разработанного Госстроем России (далее — Законопроект).
Этот законопроект — одно из мероприятий дорожной карты «Улучшение предпринимательского климата в сфере строительства». Дорожная карта разрабатывалась представителями бизнеса в сотрудничестве с чиновниками на площадке Агентства стратегических инициатив (АСИ) и была утверждена распоряжением Правительства РФ от 16.08.2012 № 1487-р. Как и большинство дорожных карт АСИ, она направлена на снятие административных барьеров для предпринимателей. Результатом исполнения должно стать сокращение количества процедур, необходимых для получения разрешительных документов на строительство с 51 до 11. Время их прохождения планируется уменьшить до 56 дней, а объем связанных с этим затрат с 184 до 101% ВВП.
Строители давно мечтают о перечне
Рассматриваемый законопроект реализует одну из идей, предложенных предпринимателями в ходе разработки дорожной карты. Чтобы им было легче ориентироваться в требованиях организаций и органов власти, у которых им приходится получать согласование на строительство, на федеральном уровне должен быть составлен единый перечень всех административных процедур, обязательных при архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции объектов капитального строительства. И чтобы согласования, не включенного в этот перечень, никто от предпринимателей потребовать не мог.
Важной новацией является введение в законодательство определения административных процедур в строительстве. Под ними понимаются нормативно закрепленные способы взаимодействия между застройщиком и органами государственной власти, органами местного самоуправления и рядом других организаций. Список всех других организаций в законопроекте не приводится, но в первую очередь имеются в виду организации коммунального комплекса, электросетевые и газоснабжающие компании, с которыми строители согласуют возможность подключения к управляемым ими коммуникациям, а также организации, предоставляющие госуслуги.
Перечень административных процедур должен составляться на основании действующих норм Градостроительного кодекса РФ и других федеральных законов и нормативных актов, регулирующих строительство. Он может быть дополнен новыми нормативно закрепленными административными процедурами, но любое дополнение должно проходить согласование по разработанному Правительством порядку.
За попытки ввести новые виды взаимодействия со строителями, не поименованные в перечне, чиновники всех уровней власти и руководители «других организаций» должны будут привлекаться к административной ответственности, что обеспечивают соответствующие поправки в КоАП.
Действующие полномочия отобрать не просто
Однако, снижая оптимистичный реформаторский настрой авторов законопроекта, Минэкономразвития дало на него отрицательное заключение об оценке регулирующего воздействия. Экспертиза ОРВ показала, что эффект, ожидаемый от принятия законопроекта, с большой долей вероятности достигнут не будет. Прежде всего потому, что законопроект не предусматривает внесения изменений в иные, кроме ГрК РФ, действующие нормативные правовые акты, которые устанавливают требования к осуществлению строительной деятельности. Но все эти документы, принятые как на федеральном уровне, так и в субъектах федерации или муниципальных образованиях, являются обязательными для исполнения независимо от того, включили их в какой-либо перечень или нет. Получается, что Перечень административных процедур будет просто дублировать уже действующие требования. Более того, признать недействующими новые требования, закрепленные органами власти в рамках имеющихся у них полномочий, на основании того, что они не включены в Перечень, будет невозможно.
После принятия законопроекта у региональных и муниципальных органов власти все равно сохранится возможность вводить иные требования по предоставлению документов, чем это закреплено на федеральном уровне, и устанавливать иные сроки согласования.
В заключении об ОРВ говорится, что Законопроект скорее способствует росту административных ограничений для субъектов строительной деятельности, чем снимает для них барьеры. В случае его принятия фактически будут выстроены две системы регулирования отношений в сфере строительства, а это приведет к коллизии правовых норм. Правда, на наш взгляд, стоит говорить не об увеличении административных барьеров, а о проблеме реализации заветного перечня процедур. В любом случае, нельзя не согласиться с мнением, высказанным в заключении по ОРВ, о том, что для претворения в жизнь смелых планов по облегчению участи застройщиков придется проанализировать всю нормативную базу. Прежде чем составить и сделать обязательным закрытый перечень административных процедур, необходимо провести ревизию процедур, находящихся в ведении местных чиновников.
комментарии
Вадим Живулин, директор Департамента оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России: «Исчерпывающий перечень процедур согласования должен быть определен для каждого уровня власти»
Тот факт, что в административных процедурах в строительстве нужно навести порядок, не вызывает сомнений. Но для этого недостаточно внести изменения в Градостроительный кодекс. Полномочия по регулированию строительной деятельности закреплены на разных уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. Необходимо их пересмотреть и определить исчерпывающий перечень процедур согласования на каждом уровне власти. Чтобы предложенный законопроект действительно работал, потребуются существенные изменения на региональном и местном уровнях.
Одно из главных наших замечаний к законопроекту заключается в том, что он не предполагает ревизии всего набора процедур, закрепленных в настоящее время в различных актах, а предлагает лишь закрыть этот перечень другим документом. При том, что все эти нормативные акты продолжат действовать. В результате может возникнуть серьезное противоречие, и у регуляторов, и у регулируемых возникнет вопрос: какими же документами им руководствоваться? Поэтому недостаточно установить требование по формированию нового перечня административных процедур. Надо все эти процедуры пересматривать.
Леонид Бандорин, директор Департамента нормативного обеспечения и развития саморегулирования Национального объединения строителей (НОСТРОЙ): «Над застройщиками издевались, и продолжают издеваться»
Как только в начале 2000-х государство упаковало процесс строительства в правовую оболочку, обобщение первых итогов применения земельного и градостроительного законодательства показало, что барьеры, которые стояли на пути у бизнеса в девяностые годы, никуда не делись. В 2004 г. была подготовлена концепция, которая содержала конкретные решения этой проблемы, в частности, отказ от лицензирования в строительстве и замена отраслевых экспертиз проектной документации единой государственной экспертизой. Кроме того, в сфере предоставления земельных участков предлагалось запретить предварительное согласование размещения объектов для жилищного строительства, поскольку эта процедура была непрозрачной и коррупционной.
Но и реализация этих решений кардинально ситуацию не улучшила из-за непредсказуемости действий органов местного самоуправления. Административные процедуры на муниципальном уровне попали в слепое пятно законодательства. В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» указано, что регулирование землепользования и застройки, а также благоустройство территорий находится в компетенции органов местного самоуправления. Но полномочия эти толкуются расширительно, в итоге на муниципальном уровне складывается непредсказуемый набор согласований. Поэтому и возникла идея закрепить на федеральном уровне исчерпывающий перечень административных процедур в строительстве. Но даже если такой перечень утвердят, вполне возможно, что муниципалитеты в судах будут отстаивать право требовать с застройщиков не упомянутые в нем согласования.